巴位元專欄 | 數字貨幣全球監管概述
2018年是比特幣誕生的十週年，而這一年對數字貨幣市場而言是磨難重重，舉步維艱的一年。這一年裡，數字貨幣市場進入了漫長的熊市，無論是主流幣還是山寨幣的價格都屢創新低，像比特幣（BTC）從去年單價接近兩萬美元跌至如今4000美元左右，以太坊（ETH）、瑞波幣（XRP）與柚子幣（EOS）等主流貨幣的價格亦出現了大幅度的縮水，而位元現金（BCH）的硬分叉引起的算力大戰，更是令這熊市雪上加霜，對一部分人而言，BCH的硬分叉意味著區塊鏈社群的共識破裂與信仰喪失。
然而，在這一年裡，數字貨幣代表的區塊鏈技術並沒有就此停止前進的腳步，繼續在探索的道路上匍匐前進，並試圖尋求突破，仿若一個新生嬰兒由初生開始到牙牙學語與蹣跚學步的轉變與成長。區塊鏈技術對人類而言，究竟是代表著人類未來，是實現技術突破的靈丹妙藥，帶來行業顛覆的偉大革命，還是人類史上去中心化的一次無關痛癢的試驗，一場自導自演的黃粱一夢，現在下結論還是為時過早，但不可否認的是，區塊鏈技術確實是讓人類看到了構建與重塑信用社會的希望與方法。目前，多數國家與地區對區塊鏈技術都是以開放的心態與歡迎的態度去擁抱與接納這一新的領域，不過，對於與區塊鏈相伴而生的數字貨幣領域，各個國家與地區對其態度是褒貶不一，立場有別，因此，在對數字貨幣的監管方面亦是大有不同。總體而言，全球範圍內，以對數字貨幣市場的監管立場與態度區分，可大致分為中立型國家（地區）、積極型國家（地區）與消極型國家（地區）。
一、中立型國家（地區）
本文首先探討中立型國家（地區）對數字貨幣的監管法制與措施，是因為以美國、日本為代表的發達國家在數字貨幣領域的監管都保持著中立態度，而這兩個作為全球金融中心的國家，具備完善與發達的資本體系與金融市場，是全球資本的主要集中地之一，其對數字貨幣的監管態度是數字貨幣市場的晴雨表，探討這兩個國家對數字貨幣的監管制度有助於我們更好地理解與判斷數字貨幣未來的監管趨勢。
（一）美國
目前，美國對數字貨幣的監管呈現三個特點，其一是仍以聯邦證券法體系來規制數字貨幣的發行（即首次代幣發行，以下簡稱“ICO”）；其二是多部門同時監管；其三是各州監管政策多元化。
在ICO監管方面，主要由美國證監部門（SEC）負責管理與監管，SEC對ICO的監管大原則是先對數字貨幣進行分類區分，主要分為實用型通證與證券型通證，針對實用型通證，通常不需要進行登記註冊，不納入聯邦證券法體系的監管範圍，而對於證券型通證的發行（亦稱為STO），則需要判斷其是否符合證券法的豁免原則，如果符合的，則不需要進行登記註冊，如果不符合豁免原則的，則被視為屬於發行證券的情形而被要求進行登記註冊。
在判斷實用型通證與證券型通證方面，目前SEC主要採用的是標準是“豪伊測試”標準（關於“豪伊測試”，筆者在此前的一篇文章《數字貨幣價格“歸零”後，投資者是否可以挽回損失？》中已作介紹，在此不再贅述），如果一個通證通過了“豪伊測試”，那麼就會被認定為屬於證券型通證。而在美國證券法律體系下，豁免原則主要規定在美國1933年《證券法》下的《D條例》（Regulation D，簡稱“Reg D”）、《A+ 條例》（Regulation A+ ，簡稱“Reg A+ ”）與《S條例》（Regulation S,簡稱“Reg S”）等規則。
Reg D規則主要針對的是私募證券發售的情形，其中包含了Rule 504與Rule 505規定下的小額發行註冊豁免安全港規則，以及Rule 506規定下的私募發行豁免安全港規則。在發行限額、發行物件人數、發行方式與備案手續等方面，Rule 504、Rule 505與Rule 506的規定存在著異同之處，其中發行限額方面，Rule 504針對的是每12個月發行總額不超過100萬美元的豁免情形，Rule 505針對的是每12個月發行總額不超過100萬美元的豁免情形，而Rule 506對發行限額則沒有限制；發行物件方面，Rule 504對投資者型別並沒有作出限制，而Rule 505與Rule 506對合格投資者人數沒有限制，但卻要求非合格投資者人數不得超過35人；發行方式方面，Rule 504、Rule 505與Rule 506原則上不允許公開發售，不過在符合Rule 504(b)(1)規則（即僅向合格投資者出售證券或者證券已在州證券法下注冊），或者符合Rule 506(c)規則（即同時滿足僅向合格投資者出售證券與發行人採取了合理措施檢驗合格投資者的資格）的前提下，允許發行人公開宣傳與推銷證券；資訊披露方面，Rule 504並無資訊披露的強制性要求，Rule 505要求在向非合格投資者發行證券時需要履行資訊披露義務，而Rule 506則要求披露的資訊必須符合證券法要求，不得存在錯誤或者誤導，並且還應當向非合格投資者提交與Reg A規定或者註冊發行要求相同的披露檔案，包括財務報表等；備案手續方面，Rule 504、Rule 505與Rule 506都不要求發售的證券在SEC進行註冊，只需要發行人在首次發售證券後15日內向SEC提交一份銷售通知，即表格D（Form D），該表格需要填寫的資訊主要包括公司的發起人、執行人員和董事資訊、募集的金額、投資者人數等內容。
Reg A+ 是在JOBS法案之後新制定的小額發行豁免規則，是對原來Reg A規則的一次全面修正與調整。Reg A是SEC於1936年制定的一個條例，屬於非排他性安全港，但由於該規則規定的發行限額過低，而且沒有豁免州法上的註冊義務，該規則的適用頻率日漸減少，後來隨著JOBS法案的頒佈，SEC根據JOBS法案，在Reg A的基礎上重新制定的新的小額發行豁免規則，形成了Reg A+ 條例，該條例將年度發行限額從原來的500萬美元，直接提高至5000萬美元，並以發行限額為依據對豁免標準進行了分層設計，其中第一層次發行（Tier 1）是每12個月累計發行額不超過2000萬美元，第二層次發行（Tier 2）是每12個月累計發行額不超過5000萬元。第一層次發行不豁免州證券法規定的註冊義務，但在投資者限制、財務審計與持續性披露方面的要求相對寬鬆，而第二層次發行雖豁免州證券法註冊義務，但在投資者限制、財務審計與持續性披露方面的要求卻相對嚴格,如申請第一層次發行提交的財務報表不需要審計，而申請第二層次發行提交的財務報表則要求審計。對於每12個月累計發行額在2000萬美元以下的小額發行，Reg A+ 允許發行人自主選擇適用第一層次或者第二層次的發行豁免規則，便於發行人可以根據實際情況選擇適合的規則。
此外，Reg S適用於在美國境外發行證券，根據該規則要求申請豁免的證券發行，只能在美國境外針對非美國公民進行，證券的發行和交易均必須在美國境外進行，且不得在美國境內進行廣告宣傳、釋出要約或者公開勸誘，也就是說依據Reg S規則申請豁免的證券必須同時符合兩個條件，其一是在美國境外進行行行與交易；其二是發行物件必須不屬於美國公民。
實務當中，較多專案會同時採用Reg D和Reg S兩種豁免登記的發行方式，保證發行方式至少符合其中一項豁免規則，以免被SEC追究責任，美國首個成功發行的STO專案tZERO實際上就是同時根據Reg D和Reg S豁免規則來進行發行。而如果美國公司開展ICO（或者STO）不符合豁免要求而未依據證券法相關規則進行註冊的，則會面臨SEC處罰的風險。去年，SEC就曾針對兩家開展ICO專案的初創公司Airfox和Paragon Coin Inc.進行了民事處罰，要求這兩家公司不僅要將募集的資金退還投資者，而且還要將發行的通證（token）註冊為證券，這是SEC首次單單就ICO違規行為實施民事處罰。
在美國，數字貨幣受多部門同時監管的特點主要體現在除了受SEC的監管之外，還會受到美國商品期貨交易委員會（CFTC）、美國犯罪執法網路（FinCEN）與國家稅務局（IRS）等行政部門的監管，其中一個重要原因是因為各部門對數字貨幣的性質認定有所不同。在SEC看來，由於數字貨幣的發行可能會涉嫌證券發行，因此會將該類數字貨幣納入監管範圍，而在美國商品期貨交易委員會看來，像比特幣之類的貨幣本質上屬於商品，應當遵守商品衍生市場所有參與者普遍適用的規則，因此會將數字貨幣的期貨交易行為納入監管體系。此外，對國家稅務局而言，數字貨幣則被視為資產，持有者出售數字貨幣而獲利的需要繳納增值稅。
另外，在美國數字貨幣監管體系還存在一個重要特點就是各州監管政策多元化，這於美國聯邦制的政治體制有關。在聯邦制體制下，各州在立法、行政與司法方面保留了一定的自主權，而且相對獨立。美國俄亥俄州與科羅拉多州對數字貨幣的態度較為積極，官方認可與接受程度較高，如前者是美國第一個接受以比特幣作為納稅支付方式的州，從2018年11月最後一週開始，俄亥俄州的企業登入網站OhioCrypto.com並且完成註冊後，即可用比特幣繳納從香菸銷售至員工自僱在內的各類稅收，這種納稅方式最終將擴大至個人納稅人；而科羅拉多州的立法者正在推進一套較為寬鬆的數字貨幣監管體系的立法，其在今年1月初提出了“科羅拉多數字令牌法案”（Colorado Digital Token Act)，裡面就提到“條例草案為買賣數碼令牌的人士，提供有限豁免，使他們免受證券登記及證券經紀自營商及營業員發牌規定的限制”，這實際是在一種程度上免除了證券法律對數字貨幣發售行為的限制。在美國德克薩斯州，該州銀行業部門最新指引提示，由於根據該州法律，穩定幣可能被視為“貨幣”或者“貨幣價值”，意味著若在該州發行穩定幣的，可能需要持有貨幣兌換的牌照。此外，美國紐約州在今年1月初成立了全美首個建立加密貨幣特別工作組，以研究如何正確定義、使用和管理加密貨幣；懷俄明州則在今年1月下旬推出法案，該法案將加密資產區分為三類，分別是數字消費資產、數字證券和虛擬貨幣，認為前三者在法律性質上均屬於無形個人財產，這亦意味著懷俄明州將數字貨幣歸為無形個人財產。
（二）日本
雖然日本是發達國家，但由於上世紀90年代的房地產泡沫，其經濟發展在失落的二十年期間一直處於停滯與掙扎狀態，急需尋求新的經濟增長點與突破點，因此，其將目光瞄準了數字貨幣的發展。作為最早允許與開放數字貨幣的國家之一，日本早在2010年就允許數字貨幣交易所在日本設立，併為數字貨幣的交易提供撮合服務，其中第一個比特幣交易所Bitcoin Market就是在日本成立的，隨後，世界範圍內各大的數字貨幣交易所都紛紛入駐日本，可見，從一開始，日本對數字貨幣交易的開放程度與接納程度高於其他大部分國家，國內的數字貨幣交易量在同時期與其他國家相比亦是處於領先地位。
由於數字貨幣屬於新事物，在監管措施與體系尚未完全建立起來，對數字貨幣缺乏有效監管的前提下，日本作為最早一批開放數字貨幣交易的國家，其在數字貨幣領域遭遇了滑鐵