區塊鏈技術在政府資料治理中的應用：優勢、挑戰與對策
導讀：在大資料時代，資料治理是政府治理的重點領域和重要方式。現階段的政府資料治理面臨著質量管理差、安全管控弱、開放共享難的問題。區塊鏈技術是一種去中心化、去信任、可追溯、透明、安全的新興網際網路技術，能有效克服當前政府資料治理存在的問題。但區塊鏈技術在政府資料治理的管理權威、安全監管和法律秩序等方面帶來挑戰，亟需政府完善應用理念，創新監管機制以及健全制度體系來推進資料治理中的區塊鏈技術應用。
黨的十九大報告指出，要“善於運用網際網路技術和資訊化手段開展工作”。資料治理已成為政府治理的重點領域和主要模式，區塊鏈、雲端計算、物聯網等大資料技術的迅猛發展為政府資料治理提供了必要的技術支撐。近年來，作為比特幣底層技術與基礎架構的區塊鏈越來越為公眾熟知，並廣泛地運用於數字貨幣、稅務保險、知識版權、慈善公益、智慧醫療等方面，逐步從金融領域拓展到社會領域，為政府資料治理帶來機遇。目前，區塊鏈技術在金融領域的作用已初見成效，未來政府也將主動借鑑區塊鏈的原理和技術提升政府治理質量和效率。但迄今為止，國內很少有學者對基於區塊鏈技術的政府資料治理進行研究。本文旨在分析政府資料治理的主要問題與區塊鏈的關鍵技術，回答如何有效運用區塊鏈的技術優勢彌補政府資料治理的短板，以期對提高政府資料治理水平和效率有所裨益。
文獻綜述
伴隨著區塊鏈技術的日益成熟與區塊鏈應用領域的迅猛擴充套件，區塊鏈已成為新興的熱點議題。目前，區塊鏈技術在政府領域的應用還處在探索階段，已有研究主要集中在區塊鏈的實踐應用與理論研究兩個方面。2016年12月，貴陽市在全國範圍內率先發布《貴陽區塊鏈發展和應用》，提出區塊鏈技術的政務應用、民生應用與票據應用三大領域。而後，廣東省、浙江省相繼提出大力發展區塊鏈技術，提升治理效能。目前，區塊鏈技術已應用到身份認證、食品安全、精準扶貧等民生服務領域。貴陽市引入區塊鏈技術推動精準扶貧，運用區塊鏈的技術特性實現貧困人口的精準識別與有效退出，並對扶貧資金、專案管理進行有效監督。佛山市應用區塊鏈技術推出“小區塊大資料”平臺，在食品安全、社群矯正、司法公證等領域深挖信用價值，建設智信社會。
區塊鏈技術引入政府治理領域，將給政府治理理念、機制與制度體系帶來深刻變革。與之相關的研究主要分為兩個方面：第一，區塊鏈技術在政府治理領域的應用研究。王鵬等（2017）提出區塊鏈技術推動政府治理模式創新，需要深化顧客導向思維、構建多中心治理結構、打造共享共建平臺、創立智慧化治理模式，可以實現政府治理的精準化、服務化、個性化和定製化。蔣餘浩等（2018）提出傳統的責任機制難以有效應對大資料時代的決策風險，區塊鏈技術能形成多層協作、多頭互聯的公共責任機制，可以克服海量資料造成的各種風險，強化公共決策的民主性。高國偉等（2018）針對當前政府基礎資訊共享模式存在的缺陷，結合區塊鏈的技術優勢，提出基於區塊鏈的新型政府基礎資訊資源協同共享模式。
第二，區塊鏈技術在政府治理領域的風險研究。王毛路等（2018）闡述了區塊鏈的技術優勢，分析區塊鏈在產權登記、智慧財產權保護、產品防偽溯源、票據驗真、金融風險防控等領域的可行性，並指出區塊鏈在制度安排與技術監管方面的風險。張毅等（2016）認為，區塊鏈可以有效推動政府角色轉換和職能轉變，促進政府結構、服務過程和治理績效變革，但在政府傳統職能、管理機制與法規制度等方向帶來巨大挑戰。周瑞珏（2017）在分析區塊鏈不同技術模式和去中心化機制可能存在的法律風險的基礎上，提出設定行業准入門檻、進行事前登記、多樣化監管等符合現階段區塊鏈發展的監管機制。
總體而言，已有文獻在區塊鏈的基礎技術、應用場景、治理風險等方面進行深入的探討，為本文研究提供了堅實的理論基礎和技術支撐，但仍有兩點不足：第一，已有文獻大多從公共責任機制、資訊共享系統、治理結構等微觀層面分析，就政府資料治理領域鮮有涉及。而政府資料治理是政府治理的主要方式，亟需引入區塊鏈技術，從巨集觀層面變革治理理念和制度體系，推動政府資料治理創新。第二，已有文獻對區塊鏈技術帶來的治理危機和風險研究較為碎片化，並未建構起完整的“理念—機制—制度”的分析框架。基於此，本文將區塊鏈技術應用到政府資料治理領域，結合區塊鏈技術的應用優勢，探討區塊鏈應用於政府資料治理的挑戰，並從“理念—機制—制度”的視角提出相應的政策建議。
政府資料治理面臨的主要問題
伴隨著資訊科技發展和數字政府建設，資料已然成為政府治理的核心要素和戰略資源。一般而言，政府資料治理是以治理的方式改進傳統政府資訊管理的理念與方式，綜合運用法律制度、技術方法與流程標準等手段，就政府資料的可用性、完整性、安全性等進行全面管理，實現政府資料資產的價值。換言之，政府資料治理關鍵在於資料的可得性、安全性與科學性，能否及時、有效地獲取高質量的資料直接決定著政府資料治理的能力和水平。但目前，中國政府資料治理還處於起步階段，政府資料存在著質量管理差、安全管控弱、開放共享難等問題。
（一）政府資料質量管理差
資料的質量是資料治理應用與研究關注的核心問題。大資料時代的資料質量與大資料的特性有關，由於資料的規模體量大，在獲取、儲存和計算過程中容易錯誤，而資料的快速產生與高速更新容易產生不一致性，且資料來源和形式的多樣性使得資料更易產生衝突。目前，中國資料質量管理差主要表現在3個方面：
第一，資料的真實性不夠。資料的真實性是指政府公開發布的資料必須是客觀、真實的，不應有統計方法的疏忽或是人為因素的干擾。一方面，受各種歷史原因和現實條件的限制，某些偽造、製造、修飾的資料真假難辨，導致政府資料難免“失真”；另一方面，人工干預的統計和傳播方法可能引入誤差，導致資料在傳播過程中逐步失真。
第二，資料的一致性不高。資料的一致性主要體現在同一份資料空間與時間的轉換能否保持一致以及業務關聯的資料之間邏輯關係的一致性。政府資料來源多元化，包括政府、企業、公眾、非政府組織等多元主體的資料，也包含資料庫、網頁、文字、圖片、視訊等各類結構化、半結構化與非結構化的資料，資料來源的多樣性與資料結構的複雜性導致政府獲取高質量的資料，並對資料進行有效整合、傳輸和應用面臨巨大挑戰，資料之間存在著衝突、不一致或者相互矛盾的問題。
第三，資料的時效性不強。據專家推算，全球每年新增資料40%左右，資訊總量兩年就可以翻番。資料的高速更新使得部分資料的“有效期”很短，如果政府缺乏有效實時收集資料的意識和能力，那麼收集的部分資料可能是“過期”的。另外，政府釋出推送的資料資訊也有時效性，特別是危機治理，更需要及時公開資訊，拓展資訊推送渠道，加速資訊傳播速度，實現資料治理的精、準、快。
（二）政府資料安全管控弱
政府資料安全是國家安全的組成部分，是指政府資料系統不受偶發的或惡意的破壞、更改、洩露，涉及國家安全、社會穩定、個人隱私、商業利益等方面。目前，中國政府資料治理還處在起步階段，面臨著較大的安全風險和治理挑戰。政府資料安全管控弱主要體現在網路安全保障不力和個人隱私保護不夠兩個方面。
一方面，各級政府網站、各類業務系統、各個資料庫承載著大量的政府資料資源，特別是雲端計算技術發展使得機構使用雲應用程式數量激增，進一步導致資訊向各類雲端集中，一旦伺服器遭受攻擊，或者技術留有後門，必將嚴重威脅資料安全。國家大資料安全防護技術和手段的不足以及雲端資料儲存位置的不確定性使得資料監管更為困難。中國政府網站頻遭黑客攻擊，攻擊方式日益複雜化，據第41次《中國網際網路絡發展狀況統計報告》顯示，2017年中國境內被篡改的政府網站有1605個，被植入後門的政府網站有2062個。
另一方面，敏感資料和個人隱私隨著資料探勘、聚合與開放增加洩露風險。政府資料與不同資料來源的有機結合，可能導致隱私資料由獨特的組合識別效能而被挖掘出來，使得敏感資料存在被洩露和侵害的風險。據《中國網名權益保護調查報告（2016）》顯示，84%的網民親身感受到個人資訊洩露帶來的不良影響。另外，一些複雜技術可以對個人釋出前匿名化的資料進行恢復，或者通過不同資料集的屬性組合生成敏感資料，這使得公眾面臨著個人隱私洩露的風險，加劇公眾的不安全感和不信任度。
（三）政府資料開放共享難
政府資料開放共享包括兩層含義，一是通過資訊公開的方式將政府資料傳播給市場和社會，使其在“資料—決策—效益”的過程挖掘資料的價值；二是通過資料庫、雲端等平臺實現政府資料在層級間、區域間、部門間的開放共享，讓政府在政務服務中提升質量和效率。目前，中國政府資料開放共享還處在起步階段，跨區域、跨層級、跨部門、跨領域資料開放共享不夠，資料壁壘與資料孤島現象嚴重，主要體現在政府內的資料開放共享低與社會間的資料開放共享難兩個方面。
第一，政府內的資料開放共享低。目前，區域利益壁壘、部門條塊分割、層級溝通不暢導致政府間的資料開放共享低，協同水平差，難以適應開放共享的資料環境。客觀而言，政府系統內的資料相容性較差，缺乏統一的資料標準和訪問方式，導致單個部門業務系統內的資料難以快速複製運用到其他部門。從主觀方面來講，資料的掌控能力折射出部門的權力強弱，部門之間沒有上下級關係，資料分散難以統一管理。資料共享政策的缺位導致共享的資料也主要是統計資料和表層資料，原始資料仍留在政府部門內部。
第二，社會間的資料開放共享難。政府資料治理是企業、公眾、非政府組織向政府資料平臺輸入資料的過程，也是政府整合、分析、統籌資料後輸出社會需求資料的過程。這一雙向的資料共享過程有助於增強政府掌握社情民意資料的能力，提升政府服務社會的水平。但目前，政府往往以涉密或者維穩等事由在本應公開的環保資料、安全資料、防災減災資料等民生需求資料方面進行有限的選擇性公開，甚至通過設立門檻、附加條款等方式抑制公眾對資料的需求。政府資料開放共享存在重形式輕實效，重數量輕質量，重巨集觀輕微觀，重內容輕制度，重供給輕需求等問題。