巴位元專欄 | 新加坡的區塊鏈監管實踐和思索
（作者：鄧建鵬，中央財經大學法學院教授，區塊鏈＋法律監管頂級專家，本文發表於《當代金融家》，更多內容參見鄧建鵬：《區塊鏈國際監管與合規應對》，預計2018年年末出版）
區塊鏈代表了未來的重要技術發展潮流，但同時也帶來巨大風險。目前新加坡正在成為全球區塊鏈發展的新大陸。其以開放姿態擁抱區塊鏈技術並給予穩健監管，不斷探索金融監管機制創新。與國際監管通行規則類似，新加坡對區塊鏈領域的監管主要集中在虛擬貨幣交易和ICO領域。本文試簡要梳理該國主要監管政策及其實踐，並探討其資中國借鑑的可能性。
一．新加坡的區塊鏈監管政策
新加坡金融管理局(Monetary Authority of Singapore，簡稱MAS) 是新加坡金融監管機構，職能相當於中國“一行兩會”。MAS積極擁抱科技，力圖把新加坡打造成全球金融科技創新中心。
迄今為止，新加坡雖然針對區塊鏈領域尚未正式制定法律，但MAS仍有效地發揮著監管職能。MAS負責公佈政府監管立場、公開虛擬貨幣發行指引、提出相關風險警告，以模擬的相關案例對不同型別代幣分類監管指引，釋出指導性檔案等等。同時，新加坡的區塊鏈監管政策藉助了《證券和期貨條法》（Securities and Futures Act，SFA）和《財務顧問法》（Financial Advisers Act，FAA）等固有傳統法律。例如，凡是具有證券性質的虛擬貨幣，要求符合SFA的相關監管要求。如果虛擬貨幣構成根據《證券和期貨條法》中受監管的產品，則此虛擬貨幣的提供或發行將受MAS監管，並應當適用《證券和期貨條法》和《財務顧問法》，以及反洗錢和打擊資助恐怖主義的相關要求。
二．監管重點
（一）受監管的虛擬貨幣型別
新加坡對虛擬貨幣的監管主要取決於虛擬貨幣性質。MAS將審查虛擬貨幣的結構與特徵，包括虛擬貨幣隨附權利，從而確定虛擬貨幣是否屬於SFA中定義的一種“資本市場產品”型別。根據SFA 第2（1）條，“資本市場產品”是指任何證券、期貨合同、用於外匯交易的合同或協議、用於槓桿式外匯交易的合同或協議，以及其他MAS可能規定為資本市場產品的此類其他產品。
如果虛擬貨幣屬於SFA中定義的“資本市場產品”，那麼此類虛擬貨幣的發售或發行將會受到MAS的監管。如果虛擬貨幣構成證券，需要符合SFA和FAA相關規範，及反洗錢和打擊資助恐怖主義相關要求。需要注意的是，MAS強調任何虛擬貨幣，即無論ICO發行的虛擬貨幣是視作“資本市場產品”的虛擬貨幣，還是不在MAS 監管範圍內的功能性貨幣，都不得涉及洗錢與恐怖主義融資。為更好說明受監管的虛擬貨幣型別以及相關監管，MAS還在官網上釋出了六個具有代表性的指導性案例作為參考。這六個指導性案例分別涉及功能性代幣、證券型代幣、集合投資計劃型代幣、債權型代幣和僅面向海外投資者發行的代幣、不受SFA 監管的代幣。
（二）交易所監管重點
新加坡允許在境內開設並運營虛擬貨幣交易所，但對於提供被視為SFA規定的資本市場產品的虛擬貨幣交易所，需要獲得相應牌照和批准，並在SFA相關規定下開展活動。
新加坡金融管理局於2017年11月釋出的《虛擬貨幣發行指引》表明，新加坡虛擬貨幣相關的中介機構包括虛擬貨幣交易所。虛擬貨幣交易所若提供被視為SFA規定的“資本市場產品”，需要在SFA規定開展一項或多項受監管的活動，在未另獲豁免的情況下，必須根據SFA規定，獲MAS審批成為獲批交易所，或由MAS認定為受認可的市場運營商。據我們調研，新加坡正在起草制定關於虛擬貨幣交易所的牌照規則，最快有可能在2019年正式公佈。
任何在新加坡為構成投資產品的虛擬貨幣提供金融建議的主體必須由FAA獲准，提供相關金融建議服務的理財顧問執照，或是一個免執照的理財顧問。
MAS強調任何虛擬貨幣（即無論ICO發行的虛擬貨幣還是視作“資本市場產品”的虛擬貨幣，還是不在MAS監管範圍內的功能性貨幣），都需遵循《反洗錢與反恐怖主義融資通知》中相關規定。MAS特此強調以下幾點： （1）個人有義務根據《貪腐、毒品走私和其他嚴重罪行（沒收違法所得）法》（第65A 章）第39 條，向STRO報告可疑交易。（2）根據《恐怖主義（禁止融資）法》（第325章），以及實施聯合國安理會決議的各項條例，禁止向指定的個人和實體提供金融服務。
新加坡重視從洗錢與恐怖融資活動風險角度監管虛擬貨幣中介機構。2014年3月，MAS在《MAS規範虛擬貨幣中介機構關於洗錢和恐怖融資風險的宣告》中闡明，鑑於虛擬貨幣交易的匿名性，它們特別容易受到洗錢、恐怖融資活動風險的影響。因為虛擬貨幣本身沒有被監管，所以MAS要監管虛擬貨幣的中介交易，以防止洗錢或恐怖融資。MAS將出臺法規，要求虛擬貨幣中介機構在買賣或提供虛擬貨幣兌換現實貨幣的服務時驗證客戶身份，將可疑交易報告給可疑交易報告辦公室（Suspicious Transaction Reporting Office，簡稱STRO）。這些要求將類似於對從事現金交易的貨幣兌換商和匯款業務的要求。
此外，儘管目前虛擬貨幣對法幣交易活動不受MAS監管，但MAS擬設立全新支付框架適用虛擬貨幣交易所，涵蓋虛擬貨幣與法幣或其他虛擬貨幣之間交易，或兌換相關的反洗錢及反恐怖主義融資風險的規則，監管此類活動。這將包括開展客戶盡職調查、監控交易、進行篩查、報告可以交易並保留適當記錄等要求。
（三）ICO監管重點
根據新加坡在2017年11月釋出ICO的指導性檔案，新加坡允許首次虛擬貨幣眾籌，如前文所述，其對不同代幣性質的ICO將適用不同監管措施。
若虛擬貨幣被視為CIS 中的證券或單位份額，個人要想發行此類代幣，那麼此類發行必須符合SFA第十三部分的要求，其中包括要求此類代幣發行必須按照SFA的要求編制或附有招股說明書，並在MAS登記。
但在以下情況，代幣發行可免受招股說明書要求的限制，即新加坡為這部分虛擬貨幣ICO提供監管豁免的空間，包括以下4類：（1）該代幣發行屬於某一實體證券，或CIS 中單位的小額發行，發行期限在12個月以內，募集金額不超過500萬新幣（或等值外幣），並受一定條件限制；（2）發行期限在12個月以內，向不超過50人作出的私募發行；（3）僅向機構投資者發行；（4）面向合格投資者發行。其中對於小額發行、私募發行以及向合格投資者發行的豁免分別受制於特定條件，包括廣告限制。
促成虛擬貨幣的發售或發行的過程中通常會涉及到中間機構，例如首次貨幣發行平臺（primary platform）。首次發行平臺即指一個或多個虛擬貨幣發行人可在此類平臺上進行虛擬貨幣的首次發售或發行。
在新加坡運營被視為任何型別資本市場產品的虛擬貨幣相關首次發行平臺的個人，可按SFA 規定開展一項或多項受監管的活動。凡在任何受監管活動中開展業務的個人，或聲稱開展此類業務的個人，除非另獲豁免，否則必須按照SFA 規定持有此類受監管活動的資本市場服務牌照。
任何希望以創新方式提供受MAS 監管或可能受MAS監管的新型金融服務的公司均可申請進入監管沙盒。沙盒監管也適用於虛擬貨幣發行。MAS希望對此感興趣的公司在提交申請前做好盡職調查，例如在實驗室環境中測試擬議金融服務，並瞭解部署擬議金融服務的法律和監管要求。如果申請獲批，MAS將提供適當政策支援，放鬆MAS規定的具體法律或監管要求，申請人在監管沙盒期間將另行遵守相關要求。具體評估標準可參照《金融科技監管沙盒指南》（FinTech Regulatory Sandbox Guidelines）。
（四）投資者應注意的風險型別
MAS於2017年8月在其網站釋出關於虛擬貨幣投資建議的文章。MAS與新加坡警察局商業事務部（CAD）一起針對這種目前火爆的投資活動進行了分析，強調這種投資有很多風險，建議消費者在投資前應該重視對產品的瞭解，並向消費者強調一些投資注意事項。文章提醒投資者應該格外注意涉及外國和線上運營商的風險、發行方沒有可靠業績記錄的風險、二級市場流動性不足的風險、高度投機性投資的風險、承諾帶來高回報投資的風險、洗錢和恐怖主義融資的風險、以及注意檢查個人或實體是否受MAS管制。
三．評析與借鑑
新加坡對區塊鏈以及虛擬貨幣持較為積極的態度，立足於本國國情，具有力爭在金融科技領域搶佔全球制高點的雄心。
首先，與有的國家在區塊鏈監管政策方面的極大反覆不同，作為一個高度法治的國家，新加坡自2013年以來的各類區塊鏈監管政策，基本上以鼓勵創新為主，保持較高一致性。這大大有助於創業者的規則預判，為下一步研發或市場運營作準備，減少運作成本。而中國自從2017年9月4日中國人民銀行等七部委聯合釋出《關於防範代幣發行融資風險的公告》，對國內ICO專案及虛擬貨幣交易所一刀切，全部禁止和關停清退。如果用發展的眼光看待新生事物，致力於區塊鏈領域建立長效監管機制，在把握底線的基礎上，大膽鼓勵技術創新，不妨考慮從“全面禁止”逐漸走向以高度謹慎為前提的“有限開放”。
其次，新加坡針對虛擬貨幣的監管模式也值得中國參考。一方面，新加坡通過識別虛擬貨幣的本質，將其納入現有法律的監管框架；另一方面，MAS釋出各類宣告、風險警告與種種實施細則或指引，這些政府檔案的基本精神與傳統金融監管法規（如SFA）的基本精神相街接，彌補立法上正式法律存在的空白，基本上能及時跟蹤行業風險並試圖將之置於可控範圍。中國也可根據代幣的實際屬性，將虛擬貨幣其納入現有法律的監管框架。同時，相關監管部門應及時出臺部門規章和規範性檔案，更好地執行並落實法律規定，完善監管細則；或者彌補立法上正式法律存在的空白，及時跟蹤行業風險並試圖將之置於可控範圍。
再次，新加坡政府對區塊鏈行業基於底線思維的監管值得借鑑。新加坡監管重點圍繞虛擬貨幣交易所、ICO展開，注重嚴厲防範洗錢與恐怖融資，提示消費者風險，同時引進沙盒監管這一柔性監管模式。在具體法規與指引方面，對於向新加坡公民進行ICO的行為提高監管要求，儘可能將風險化解或置之於境外。此前，中國虛擬貨幣相關產業尚處於法律與監管真空期。在2017年9月之後，國內幾家知名交易機構外均移師海外，同時不斷有更多新的虛擬貨幣交易平臺在海外湧現。這些中小型機構均遊離在中國監管者的“法眼”之外。中國將來的區塊鏈監管長效機制，可參照新加坡的一些經驗，重點考慮對於交易所監管重點應為交易平臺設定牌照、從業者准入資格，同時還應重點關注風險揭示和消費者權益保護、交易機構的網路安全標準、反洗錢與反恐怖主義融資機制等方面，從而在推動虛擬貨幣及區塊鏈行業健康發展的同時，有效防範各種違法與犯罪行為。
最後，自2018年年中以來，中國國內有媒體或個人對STO的討論異常火熱，並順帶研究了“新加坡STO監管框架”。需要說明的是，新加坡當前並無此類專門的法律監管框架，所有涉及證券性質的代幣，均納入現有證券法律監管之下。這意味著一定被界定的證券，代幣發行必須如股票公開發行那樣進行提交招股說明書、資訊披露等要求，對初創企業而言，其成本幾乎難以承擔。