鼓勵社會資本辦醫，哪裡優惠政策最實用？
【編者按】各地鼓勵社會資本舉辦醫療機構的實施細則相繼問世，政策的改革能否真正提升民辦醫療機構的社會地位和社會影響？本文作者認為，這還有待時間的檢驗。
本文發於活粒，作者鄧勇；經億歐大健康編輯，供行業人士參考。
近年來，各地鼓勵社會資本舉辦醫療機構的實施細則相繼問世，改善社會資本辦醫環境。
社會辦醫療機構的規模增長快速。原中國衛生和計劃生育委員會統計公報顯示，2010年以來，在社會資本辦醫的優惠政策推動下，公立醫院數量在不斷減少，民營醫院快速增長，截至2016年6月底，民營醫院的數量已經超過了公立醫院，佔全國醫院總數的53.9%，且與去年同期相比增長迅猛，公立醫院的規模逐步受到壓縮。
然而，不可否認的是，社會資本辦醫仍然存在著准入門檻高、審批效率低、資金政策不完善、人才瓶頸突出、社會形象較差、監管機制不健全等問題。從各地踐行的實際情況看，政府的鼓勵、優惠、扶持措施和推動力度也千差萬別。
各地政策異同
2010年《關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》出臺後，各地陸續釋出相關的優惠政策，民營醫院如雨後春筍般增長。
其中，擁有民營醫院數量超過500所的地區有四川、江蘇、安徽、河南、河北、山西、貴州、雲南。其中四川省高達1084所。
增加非公立醫療機構，是鼓勵社會資本辦醫系列政策出臺的主旨之一，而准入政策直接決定著社會辦醫機構的規模、水平等。各地區出臺的關於准入的政策基本與醫改以來寬鬆的准入政策一致，不過各地區也會有相應的側重點不同，給予方向性指引。
比如，貴州省積極支援社會資本舉辦規模化的醫療機構，引導民營醫療機構發展特色專科，與公立醫療機構形成錯位經營，優勢互補；福建省重點支援社會資本舉辦大型的或具有國內外先進水平的綜合或專科醫療機構；北京市鼓勵社會資本舉辦擁有高新技術和專科優勢的醫療機構。
大多數地區均優先支援在醫療資源薄弱的邊遠地區辦醫，部分地區支援社會資本參與公立醫院改制。比如，湖南省鼓勵社會資本通過聯合、兼併、託管、收購等多種方式參與本省公立醫療機構改制。
不過，僅有湖南、江蘇、上海等地區對外資辦醫有所表述，上海規定允許境外醫療機構、企業和其他經濟組織與本市醫療機構、企業和其他經濟組織以合資或合作形式設立醫療機構，逐步取消對境外資本的股權限制。
在財稅政策方面，全國各地基本給予非營利性醫療機構與公立醫院同等的待遇。主要包括免徵營業稅，實行三年內自用房產、土地免徵房產稅和城鎮土地使用稅政策。
福建、江蘇、重慶、湖南和北京等地區提到三年內免徵其自用房產、土地的房產稅和城鎮土地使用稅。非公立醫療機構用電、用水、用氣等與公立醫療機構同價；河南省提出鼓勵社會資本舉辦醫療機構以股權融資、專案融資等方式籌集開辦費和發展資金；非公立醫療機構新建或改擴建基本建設專案可比照公立醫院有關申報程式申請貸款同級財政貼息；鼓勵和支援社會資本舉辦各類醫院管理公司、醫院諮詢機構、中小醫療機構融資擔保平臺，提供專業化的服務。
專業技術人才是影響非公立醫院發展的直接因素。多地政策支援人才流動，推行醫師多點執業試點，並在職稱評聘、科研立項等方面，享受與公立醫院醫生同等的待遇。
昆明甚至還支援將個體診所醫生納入社群醫生與居民契約服務範圍，並定期對民營醫療機構進行培訓。北京將社會辦醫療機構納入全市引進人才專項計劃，從國內京外和海外引進的高階人才通過公開招聘平臺確定的人選可直接辦理人才引進調京手續，河南、湖北、福建等地區鼓勵聘用退休醫務人員，貴州省民營醫療機構專業人員申報考評專業技術資格參照事業單位人員對待，並在資格認定上給予政策放寬。
全國各地的政策均涉及對社會辦醫院的監督管理，嚴厲打擊各類非法行醫活動和虛假醫療廣告，以保障醫療質量和醫療安全。規範非公立醫療機構在服務理念、服務質量、服務收費以及釋出醫療廣告的措施，嚴禁誘導醫療和過度醫療。對不當牟利、損害患者合法權益的，衛生部門要依法懲處並追究法律責任。福建省提出充分發揮會計師事務所對非公立醫療機構的審計監督作用，還把醫療質量和患者滿意度納入對非公立醫療機構日常監管範圍。
這些政策的出臺有利於增加醫療衛生資源、擴大服務供給、建立市場競爭機制、提高醫療服務效率和質量。
放寬准入門檻，精簡流程
通過各地政策分析比較，發現全國各地都在不同程度上放寬准入門檻，均以“非禁即入”為原則，並降低社會辦醫療機構硬體配置的要求，簡化審批程式。
首先，是“非禁即入”的原則，只要單位或者個人的資本符合政府非禁止規定的條件，就應當准許其按照法定程式舉辦醫療機構。因此，“社會資本”的範疇可以非常廣泛。對此，廣州市《進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構實施辦法》第二條有較為完整的概括：“社會資本”包括個體和民營企業資本、慈善機構及基金會資本、商業保險資金、港澳臺資本、國外資本及各類股份制資本等。
各地還鼓勵全科醫生、名老中醫等獨立開辦個人診所或與他人聯合開辦合作制診所，進一步拓展了主體範圍。
同時，明確社會辦醫的機構設定審批實行屬地化管理，除中外合作或獨資的醫療機構外，將社會辦醫審批許可權下放到市縣一級。
也有整合審批環節，探索“一站式”的審批服務，如四川省要求進行集中審批，在法定審批時限基礎上按照50%要求壓縮審批時限，另外廣州市還對審批時間進行了細化，規定醫療機構設定全程審批時間不超過30個工作日，醫療機構執業和經營許可審批不超過20個工作日，執業醫師定點執業註冊審批不超過10個工作日。
其次，將社會辦醫的醫療機構納入各地區域衛生規劃和醫療機構設定規劃的統籌範圍，為其發展預留空間，各地對非公立醫療機構的機構數和床位數佔比均有一個明確的發展目標，大部分在15%－20%之間，甚至遼寧省要求到2020年全省社會辦醫療機構服務量和床位佔比達到30%以上，這極大地提高了非公立醫療機構的比重。
此外，嚴格控制公立醫院的數量和規模，為社會資本辦醫留出發展空間。如北京市規定原則上政府不再新建綜合性的醫療機構。
拓展“錢路”
民辦醫療機構，作為醫療機構的一種，承擔著一定的公益目的，這種公益性質使得其獲得融資的渠道受到很大限制。
《擔保法》和《物權法》都有相關規定：以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施，其財產均不得抵押。因此，民辦醫療機構的抵押財產有限，抵押貸款受限。
加之，政府對民辦醫療機構扶持不多，更嚴重製約了民辦醫療機構獲取資金的渠道。為此， 各地出臺民辦醫療機構的財稅、融資優惠政策助力 。
一是創新投融資機制。鼓勵社會辦醫療機構通過股權融資、專案融資甚至上市融資或發行債券等多種方式，對接多層次資本、證券市場，利用多種融資工具進行融資。如金華市規定民營醫療機構可以其收費權、智慧財產權作質押申請融資；武漢市提出鼓勵社會資本舉辦各類醫院管理公司、諮詢機構和中小醫療機構融資擔保平臺，提供專業化融資服務；欽州等地還支援非公立醫療機構利用國際金融組織貸款和外國政府貸款發展醫療衛生事業。
二是解開土地和規劃的束縛。各地在土地政策方向上大體一致，基本上都是將新建、改擴建社會資本舉辦的醫療機構納入當地城鄉發展規劃，優先安排用地指標，並明確非營利性醫療機構可以通過無償劃撥或協議出讓的方式得到土地使用權。
三是通過實行財政獎補政策和建立投資獎勵制度，加強財政資金扶持。通過比較發現，雖然各級政府紛紛設立了非公立醫療機構專項獎勵補助資金，但是獎補資金多會優先用於支援非營利性醫療機構的發展；大部分地區，尤其是中國南方多地，明確提出非營利性非公立醫療機構在扣除辦醫成本、預留髮展基金以及提取相關費用後，可從收支結餘中提取一定比例的獎勵金用於獎勵舉辦者。
四是各地對於非公立醫療機構均有較大的稅收優惠，對非公立醫療機構醫療服務收入免徵營業稅，還對相關所得稅有條件地給予部分返還（30%－50%不等），如海口市規定對於從事傳染病、精神疾病等公共衛生服務的營利性醫療機構自正式營業起三年內，繳納所得稅的地方所得（市、區級留成）部分由同級財政予以減半返還。在房產稅、城鎮土地使用稅、自產自用製劑的增值稅企業所得稅等的徵收上都有不同形式的優惠，均享受與公立醫院相同的用水、用電、用氣、用熱價格政策，山東省、天津市濱海新區等地還將非公立醫療機構舉辦時的登記類、管理類證照費和工本費也納入優惠範圍。
能否納入醫保定點範圍，是一家醫院的關鍵點。除甘肅省外，其他各省市在對社會辦醫療機構的醫保政策上如出一轍，均明確規定，只要符合醫保定點相關規定，均可申請成為基本醫療保險的定點醫療機構。
鼓勵人才橫向流動
當前，公立和民辦醫療機構待遇差別明顯。傳統的人事管理藩籬仍然存在，公立醫院的醫師在享受體制內顯性、隱性利益的同時，也受到事業單位人事制度的束縛，絕大部分仍然無法正常流動，而民辦醫療機構無法獲得必要的優秀人才。
各地已發現問題所在，相繼出臺政策從醫院評審資格、人員職稱評聘、參加學術活動、評先評優等，到重點學科（專科）建設、重點實驗室建設、科研專案申請、科研成果申報等，民辦、公立享有同等待遇。
考慮到非公立醫療機構在政策知情和資訊、資料等公共資源共享方面的距離，也規定與公立醫療機構享受同等權益，如海口市將非公立醫療機構納入區域衛生資訊化“一卡通”平臺建設，共享醫療服務資訊資源。
引入高層次人才的競爭也燃到醫療領域。如海南省規定，社會資本舉辦的醫療機構引進的高層次留學回國人員首次申報專業技術資格評審，不受原有職稱和任職年限的限制，同時鼓勵採用借用、兼職、承擔委託專案、合作研究等柔性流動方式引進高層次人才。
定向培養和專家派駐幫扶逐漸興起。比如，泉州市協調教育部門委託福建醫科大學和福建中醫藥大學採取適當靈活的錄取方式，每年定向為非公立醫療機構委託培養醫學本科生，以解決非公立醫療機構招聘難問題，並規定可選派公立醫院具有管理專長的專業衛技人員或管理人員到非公立醫院掛職業務副院長。
廣州市每年提供不少於50個社會辦醫療機構醫務人員到市屬大型綜合醫院進修的名額；福建、江蘇等地規定公立醫院可以派駐專家團隊、醫療技術入股等多種幫扶模式到民營醫療機構開展對口支援工作。金華市還規定衛生技術人員選派到民營醫療機構幫扶，視同對口支援經歷。
許多地區創新打破第一執業點的限制，如長沙規定二、三級醫院主治醫師及以上職稱的專業醫師無需辦理其他相關手續，僅需市級衛生行政部門備案即可；四川省探索建立了醫師區域註冊制度；廣東試點公立醫院建立多點執業醫師人才庫。
實行良好的非公立醫療機構醫務人員社保政策，例如中國社會辦醫首個試點城市——溫州市提出，民營醫療機構衛技人員將按照公辦醫療同類人員標準參加事業單位社會保險，享受同等住房公積金待遇，符合條件的中層以上人員還可以參加事業單位社會保險。
總體看，社會辦醫療機構在數量上已初具規模，成為中國醫療服務體系中重要的組成部分。各地鼓勵社會資本舉辦醫療機構的政策，整體上具備明確性、全面性、對策性、地域性、可操作性、創新性等特點，有利於營造社會資本辦醫生存發展的內外部環境，為社會辦醫療機構提供了較好的生存土壤，擴大了醫療服務供給，以形成市場競爭機制，提高中國醫療服務效率和質量。
不過，中央和地方政府鼓勵社會資本辦醫的政策力度大，目的清晰。但就目前來看，雖然民營醫院數量增長迅速，公立醫院仍然承擔了絕大部分的醫療服務，民營醫療機構的診療服務人數一直沒有很大的提高。
統計資料顯示，2016年上半年，民營醫療機構的診療服務人數只有1.9億人次，而公立醫療機構卻達到了13.8億人次，是民營醫療機構的7.3倍之多，這與民辦醫療機構數量的極速膨脹形成了鮮明的對比。
因此，政策的改革能否真正提升民辦醫療機構的社會地位和社會影響，還有待時間的檢驗。相信隨著各項政策制度出臺並逐漸落實和完善，為社會資本辦醫發展提供良好的環境和土壤，將為社會辦醫療機構的發展帶來機遇。
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