美國廢止“網路中立”法規淺析
2018年6月11日，美國聯邦通訊委員會（FCC）宣佈正式廢止“網路中立”法規。這對全球電信運營商和網際網路巨頭來說都是一個標誌性的事件，意味著在電信運營商和網際網路巨頭之間，政府管制之手撤回，合作關係回到了市場和自由交易的起點，市場的力量將重新發揮主導性作用。至此，雖然美國各方圍繞網路中立的論爭和立法較量暫時落下了帷幕，但是廢止背後的原因以及未來對相關領域所產生的影響，包括對網路空間安全和全球網路環境將造成什麼樣的潛在影響，還有待於進一步分析。
一、網路中立的涵義
自2003年“網路中立”這一說法在美國被正式提出，“網路中立”在全球範圍內成為網際網路和電信政策領域最重要也是最具爭議性的議題之一。由於美國在全球網際網路領域的示範效應，其“網路中立”立法的曲折程序一直備受關注。
網路中立的概念到現在還沒有一個清晰一致的定義，不僅因為涉及到的問題很複雜，而且涉及到的利益主題和學科領域眾多。不同利益、不同學科的人對網路中立有不同的認識角度。目前，美國學界對網路中立概念內涵的普遍認識是，網路中立是網路服務提供商應平等對待所有合法的內容應用裝置的網路接入，而不應歧視不附屬於自己或合作方的內容應用裝置的基本原則。
網路中立新規主要包含三點，即不得封阻、不得限速、不得有付費優先的設計。具體來講，不得封阻即寬頻提供商不得封阻使用者對於合法內容、應用程式、服務或無害裝置的訪問；不得限速即寬頻提供商不得損害或降低被法律所許可的網際網路流量（包括內容、應用程式、服務、或無害的裝置）；不得設定付費優先即寬頻提供商不得提供差別化待遇，比如因付費而得到更快的通道。此外，網路中立新規還禁止網路提供商為部分客戶提供優先順序服務的行為。
此外，FCC還提出網路提供商不能“無理干涉或不合理地劣化”消費者使用他們選擇的業務的能力。如果出現問題，FCC將按照新的網路中立規則逐個審查，並同時處理任何有關網間互聯的糾紛。FCC還要求網路提供商具有更高的網路透明性，提供更多的網路服務質量資訊。FCC要求網路提供商“以一致的格式”披露所有促銷價格、資費和附加費、資料流量上限等資訊等。須公開的內容還包括分組丟失率（作為網路效能的量度），並告知消費者可能影響服務的網路管理方法。但是，對低於10萬用戶的小運營商可免除這些要求。
值得注意的是，網路中立最初其實只是一個技術領域的概念，主要是為了說明在分層的網路協議結構中，各層應當各司其職。後來伴隨著技術的發展和市場環境的改變，尤其是網際網路市場商用規模的逐步擴大，業務獲利點由接入和傳送轉向了應用和內容，網路中立問題開始由技術向商業領域轉移，涉及產業平衡、巨集觀經濟等越來越大的話題，甚至在部分西方國家，如美國，還牽涉到政治因素。
二、美國網路中立政策的演進與變遷
美國網路中立的規制實踐經歷了兩個重要的變遷期：一是小布什適度規制時期；二是奧巴馬強度規制時期，奧巴馬強烈宣告支援網路中立，在其執政期間，頻繁頒佈的一系列有關網際網路法規、計劃、戰略中，都不同程度地涉及到網路中立的問題。
2005年，美國聯邦通訊委員會（FCC）釋出了《網際網路政策宣告》，提出網路中立“四原則”，從消費者的角度規定了網際網路的公平操作，並在2008年以此對康卡斯特的流量阻塞行為進行制裁。
2009年9月，格納考斯基在原有“四原則”的基礎上添加了不歧視原則和透明原則，對外公佈了“開放網路六原則”；2009年10月，FCC五人委員會全票通過了“網路中立”立法，著手起草“網路中立”法規。
2010年12月，FCC通過網路立法三原則，即透明性，無非法的封堵，無不合理的歧視（包括移動運營商）。
2011年1月，《開放網際網路指令》在聯邦通訊委員會內部通過。該指令賦予了FCC介入網際網路服務提供商網路管理領域以及發起針對網際網路服務提供商違約問題獨立調查的權力。2011年9月23日，該指令正式對外公佈，此時的法律效力處於“待生效”階段。公佈後僅一週，美國第四大網路運營商威瑞森無線公司將FCC告上了法庭，要求判決網路中立規則無效，威瑞森認為，FCC對網際網路運營商的監管超出了法律賦予的權力。
2014年1月，華盛頓特區上訴法庭作出判決，承認在目前的法律框架下FCC沒有權力要求運營商執行網路中立原則。但法庭認可公開網際網路的原則，明確向FCC指出，可以通過將網際網路的屬性從“資訊服務”變更為“公共承運人”，由此將其納入監管範圍。FCC的網路中立政策管制程序減緩。2014年5月，FCC提出修訂後的網路中立規則，隨後展開為期四個月的公眾徵詢，新規則與2010年版的主要區別是允許網際網路提供商提供“快速通道”服務。2014年11月，時任美國總統奧巴馬的一番表態再次改變了美國網路中立的管制走向。奧巴馬敦促FCC禁止設立網際網路“快車道”，並將寬頻服務重新定義為公共服務。
2015年2月，FCC投票通過了最新版的《開放網際網路指令》，寬頻接入從採取寬鬆管制的“資訊服務”劃歸為需要進行更嚴格管制的“電信服務”，確立了“不得遮蔽，不得限制，不得提供有償的差異化接入服務”的“三不”原則。2015年3月，FCC釋出新的網路中立規則具體細節。2015年4月，FCC釋出了新的網路中立法規《開放網際網路指令》，被稱為史上最嚴厲的網路中立新法。
2017年1月20日，特朗普正式就任美國總統，網路中立政策出現了反轉。共和黨出身的FCC主席阿基特·帕伊在就任後立即提出將推翻該原則。2017年3月，美國170多個組織聯名上書希望保留網路中立規則。2017年5月，FCC投票通過網路中立廢除提案。2017年11月，FCC主席公佈廢除“網路中立”的計劃。2017年12月14日，FCC以3比2的表決廢除了歷時兩年的網路中立規則。在投票日，阿基特·帕伊發表演講時指出，FCC在2015年通過的相關規定將會限制市場競爭，減少運營商投資的動力，影響創新。
2018年6月11日，FCC宣佈正式廢止“網路中立”法規。
三、美國網路中立原則意在向全球推廣
網路中立通常被看作是一個美國國內的規制問題。一些評論者認為，網路中立的相關性僅侷限於美國。但事實上，美國網路中立原則並非僅限於美國國內政策，意在向全球推廣，其動因主要在於:
（一）美國網路應用內容提供商的全球擴張，需要他國網路運營商的開放自由
當前美國在網路空間佔據著強勢地位。以Google、Apple、Microsoft、Facebook等為代表的網路內容或應用提供商已經遍佈全球，成為美國經濟復甦和政治推銷的新的引擎機。以當年谷歌退出中國事件為例，谷歌聲稱，不願意再與中國政府合作繼續對谷歌中國的搜尋內容進行審査，不得不關閉Google.cn站點和在中國的辦公室。在這份宣告中，谷歌稱其“經常面臨不同程度的網路攻擊，同時對同意審査部分搜尋結果感到不舒服。”美國政府所謂的網路內容審査和網路攻擊，實際上就是強迫中國執行美國國內的網路中立政策，要求中國網路運營商一方面取消網路內容審查，主張絕對的資訊自由開放，另一方面拒絕網路攻擊，主張保證網路資訊流通的安全，這種雙重性實質是為美國跨國企業的利益作後盾，確保美國政治經濟在網路空間的主導權，最終維護美國價值觀和國家利益。
（二）美國網路服務提供商的全球擴張，需要他國基礎電信市場的開放自由
美國政府認識到，讓美國公司繼續指揮迅猛發展的資訊科技產業，也許能幫助美國逐歩恢復其在全球政治經濟領域日漸式微的權威。在很大程度上，幵放的因特網現在仍是一種美國系統。對那些通過併購規模不斷擴大、以出口為導向、在地區乃至全球範圍內推行生產整合戰略的跨國公司來說，網際網路絡日漸成為其必不可少的基礎設施。因此，跨國公司在不斷打造生產鏈條的同時，開始採取各種強有力措施，力圖讓世界各國的電信政策接受發源於美國的新自由主義管理規範，積極倡導美國國內政策自由化，這種改革由國內政策直接過渡到跨國政策領域。
總之，在美國，網路中立不僅僅是一個經濟學和市場權力的問題，它也是把國家優先權和國家標準強加於全球網路的政府行動者之一。
四、美國廢除“網路中立”法規的主要動因
根據美國2017年11月底《關於重新安排網際網路自由相關政策之行政令》，FCC決定廢除網路中立的主要原因是：首先，網路接入業務基本屬性的認定變更。FCC認為，電信運營商提供的寬頻接入業務應當是一種有價商品，而不是公共產品，不應當被視同水、電、燃氣之類的公共服務事業，不應當採用對公共服務事業的“重度監管”方式。因此，理論上電信運營商有權安排自己的業務經營活動，政府不應監管。其次，電信企業積極性被打擊，寬頻投資下降。自2015年2月FCC出臺網路中立政策之後，美國寬頻基礎設施投資出現了自2009以來的首次回落，2015年和2016年全國ISPs寬頻投資總和同比分別下降3%和2%，而以AT&T、Verizon、Comcast 等為代表的美國前八大運營商在2015年和2016年的寬頻投資總和下降5.6%。對於這樣的結果，美國產業界、經濟學界和FCC都認為，網路中立政策是打擊電信運營商投資積極性的直接原因。除上述原因之外，監管機構領導層變更、美國兩黨更迭是FCC廢除網路中立的間接原因。早在2015年，時任FCC委員的潘基特在內部投票環節就代表共和黨向網路中立投下了反對票，2017年2月，潘基特被特朗普總統提名為FCC新主席。公開資料顯示，潘基特具有電信運營商背景，曾經是美國電信巨頭Verizon公司高管。此外，奧巴馬時期執政的民主黨代表的是矽谷網際網路公司的利益，FCC出臺了有利於網際網路行業的網路中立政策，而目前執政的共和黨代表的是軍工、電信、石油、地產等傳統行業利益，因此，FCC新主席、共和黨人潘基特上任的第一件重要工作，就是廢除網路中立政策。
五、未來將產生的一些影響
就美國廢止網路中立原則未來將產生的影響，媒體各種解讀紛繁複雜，各抒己見，本文主要從我們的關注重點，選取幾點予以分析。
（一 ） 廢除網路中立，反映出特朗普政府在資訊通訊領域的新趨勢
特朗普對“網路中立”政策的反對和近期政策管制的放鬆反映了美國新任政府的一些趨勢。一是加大對基礎網路設施的建設。在特朗普競選施政框架中，5500億美元的基礎設施建設是重要部分。特朗普宣稱要重塑一套可靠、高效的美國基礎設施，他這樣的基礎設施建設思路，相信也會在通訊資訊領域有所體現。二是在當前的市場格局下放鬆政策管制更有利於發揮市場活力。與迴歸歷史悠久的寬鬆寬頻監管機制相比，放松管制的變化將更有助於促進電信投資和提振美國經濟，而FCC將寬頻視為一項須符合監管要求的電信服務的決定削弱了這一程序。
（二）廢除網路中立，將使美國電信關鍵基礎設施地位重新凸顯
“網路中立”原則是電信行業和網際網路行業之間不可迴避的焦點問題。美國作為網際網路產業已成為本國發展的重要支柱的典型國家之一，每次針對“網路中立”規則的博弈都是以AT&T、Comcast、Verizon等傳統典型運營商為代表的電信陣營與以Microsoft、Google、YouTube、Facebook等巨頭為代表的網際網路陣營的競爭力博弈。
網路中立原則確保了小型網路內容商與網際網路巨頭公平競爭的機會，為網際網路巨頭的發展提供了免費的網路頻寬紅利，但也讓“緊箍咒”下的電信運營商喪失了眾多靠網路創新的機會，並進一步抑制了網路升級熱情。一方面，經歷了3G、4G網路升級，進行了鉅額投資後，運營商的管道化危機卻愈演愈烈，與高度繁榮的網際網路經濟形成鮮明對比。另一方面，商業回報不足導致運營商基礎設施投資動力不足，造成美國在電信基礎設施上迅速落後。FCC釋出的2017年《寬頻進展報告》顯示，美國仍有10%地區的人口不能接入寬頻網際網路，超過3400萬美國人沒能用上速率達25Mbps的固定寬頻。
如今，科技行業步入新的轉折點，站在時代變革的十字路口，電信運營商作為數字經濟時代的基礎設施提供者，重新被置於產業的中心地帶。這也成為網路中立原則廢除更大的時代背景。
一方面，5G、物聯網以及人工智慧等方興未艾，各國數字經濟競爭日益白熱化，這些具有革命性的技術都對網路頻寬提出了更高要求。另一方面，在5G等前沿科技領域，我國等國家的飛速崛起，對美國形成巨大的挑戰，影響了其數字強國戰略。如何引導更多資金投入到寬頻領域，彌補數字鴻溝，成為美國迫切需求解決的問題。
而對於電信業而言，廢除網路中立或預示著放鬆電信管制成全球趨勢。允許運營商向網際網路內容提供商差異化收費，將推動運營商加速“管道化”，提升盈利能力。運營商和網際網路公司競合也將步入新階段。
因此，電信運營商（寬頻業務提供商）將迎來重大利好，寬頻基礎設施投資積極性將會得到明顯改善，偏遠地區的“數字鴻溝”問題有望重新得到解決，同時還將有利於電信等關鍵基礎設施的網路安全防護。具體到Comcast、Verizon和AT&T等傳統電信巨頭的權益，一方面，可以在網路上單獨闢出“快車道”，按照傳輸服務質量的好壞向網際網路企業收取高低不等的傳輸費用；另一方面，對自家的內容業務進行優先傳送，比如Comcast對於旗下所擁有大型媒體集團NBC環球，可以優先傳送NBC的業務內容，對於特定的流量內容、特定軟體和服務，電信運營商有權進行限制。
（三）廢除網路中立，將使美國網際網路行業呈現兩極分化態勢
網路中立政策廢除之後，美國網際網路行業向FCC集體表達抗議，其認為，廢除網路中立相當於賦予電信運營商操縱網際網路流量的權力，並可以歧視性對待網際網路企業，最終將加劇網際網路行業的兩極分化。首先對於網際網路巨頭，比如谷歌，Facebook，微軟等，將被迫向電信企業繳納所謂“網路快車道”的費用，購買高質量的服務。但由於網際網路巨頭的雄厚財力，預計不會有太多負面影響。其次對於網際網路小企業，由於沒有網路中立政策的保護，初創企業的網路傳輸質量可能會下降，傳輸成本可能會提高，長此以往將影響網路創新與企業成長。也正因為此，美國網路中立支持者認為：“FCC廢除網路中立政策，毀掉的不是谷歌，而是下一個谷歌”。
（四）廢除網路中立，將使全球網路空間安全環境更加凶險
網路中立最直接的全球方面是涉及到網際網路地址和域名分配的，而美國控制著網際網路名稱與數字地址分配機構（ICANN）這個網際網路基礎設施。事實上，分配的實體地址是全球網路安全協調議題的癥結所在。美國控制了全球絕大部分的根伺服器，也掌握了絕大部分的域名控制權。根伺服器負責網際網路最頂級的域名解析，堪稱網際網路的“中樞神經”。誰掌握了根伺服器，就相當於誰掌握了整個網際網路。
美國掌控著全球13臺根伺服器。其中10臺分佈在美國，含唯一1臺主根伺服器和9臺輔根伺服器，其他3臺輔根伺服器的分佈是歐洲2臺、日本1臺。也就是說，美國可以利用它所掌控的網際網路根伺服器，瞬時讓一個國家回到“前網際網路時代”或“無網際網路時代”。這給世界其他國家帶來了極大的不安全感。
網路戰爭已成為現代化戰爭中的重要部分，沒有根伺服器的國家面臨的網路安全挑戰則更加嚴峻。要想徹底杜絕類似事故發生，獲得管理本國網際網路主目錄根伺服器的管理權問題早已刻不容緩。為破解這一困局，2015年，由中國網際網路工程中心牽頭髮起“雪人計劃”，聯合國際網際網路根運營機構、網際網路域名工程中心等，於2016年在美國、日本、中國、印度、俄羅斯、德國、法國等全球16個國家完成了25臺新一代根伺服器的架設。其中中國部署了4臺，1臺主根伺服器、3臺輔根伺服器。這樣一來，目前全球網際網路形成了13臺老根伺服器，外加25臺新根伺服器的新格局。但是，因為13臺老根伺服器全被美國掌控，25臺新根伺服器很大程度上也受到美國控制，美國仍然具有將一個國家的網際網路瞬間變成國內區域網的能力，實現對一個國家的“網路封鎖”。
對比“網路中立原則”中的“禁止電信運營商封鎖網站、禁止減慢載入速度”等條款，就會發現，“網路中立”原則所禁的，正是網路空間攻擊所為。也就是說，廢止“網路中立”原則，正是美軍網路空間攻擊所需。這也符合特朗普總統任職以來，在網路空間安全領域政策取向的咄咄逼人之勢。廢除“網路中立原則”之後，特朗普政府在實施網路攻擊上更加肆無忌憚是完全可能的。
（五）廢除網路中立，可能成為美國遏制中國製造2025的一張牌
FCC正式廢止網路中立規則，放開了對電信運營商的束縛。電信運營商可以無限制地採用差異化服務，但無須承擔責任。對於美國境外ICP網?站，美國電信運營商同樣可以採取技術手段選擇性地限制或封閉某些網站，特別是涉及政治、宗教、文化、金融、意識形態等型別網站，造成使用者訪問出現網路擁堵、高延遲、高丟包等現象，實際上不能正常訪問，從而達到了封閉某些特定網站訪問的效果。由於網路中立性被廢止，所以美國ISP可以免責。未來部分中國網站可能會靜悄悄地遭受到這種限制，但是一些負面網站則可能正常訪問，甚至付費獲得加速和優化。
由於遏制中國製造2025是美國的重點目標，因此廢除網路中立規則之後，美國就可以採用各種網路技術手段，劣化中國IP地址訪問美國科技網站、高校網站、學術期刊資料庫等科技資訊網站，防止中國科學家和技術人員從網際網路查詢世界最新科技資訊和科學研究成果；從另一個角度對中國製造2025所需的世界先進科學技術資訊進行靜悄悄地堵截。
廢除網路中立規則雖然是美國內政，但卻可能成為美國捍衛全球領導權，阻撓中國從網際網路上獲取美國和世界先進科學技術資訊的手段，這一點值得引起我們的注意。
六、結語
鑑於我國市場環境、經濟體制、消費者對網路中立的整體認知度以及電信企業和網際網路企業的關係等，都與美國有較大的差異，因此，對我國網路中立相關問題的考慮應當立足於自身國情。
從短期看，網路中立暫時還不會成為國內熱點，也不存在能夠促使其激化的因素。但是對美國廢除網路中立法規的後續和潛在影響，我們應該引起足夠重視：一是緊跟形勢，持續跟蹤國際上發達國家（美國、歐盟等）對於“網路中立”規則制定的變化態勢。二是超前佈局，針對“網路中立”涉及的流量佔用、管理和監管等重點問題提前進行分析。三是統籌資源，推動國內電信運營商、網際網路巨頭企業的競爭合作模式創新試點。四是提前謀劃，進一步完善新形勢下電信、網際網路領域的法律法規體系。五是抓住5G建設視窗期。美國廢止網路中立，其中一個核心問題是要解決電信運營商在下一代通訊基礎網路中的建設資金問題，新一屆的FCC在為美國電信運營商籌集資本掃清道路。隨著全球電信行業變革進入關鍵時刻，以5G為代表的新技術需要大規模網路投資，寬頻網路也要更換千兆服務，面對迫在眉睫的5G和物聯網建設需求，我國應抓住5G建設重要的視窗期。
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