智慧政府建設的現實、目標和進路
摘要：資訊科技發展為政府工作變革提供了機遇，傳統的管理和治理模式亟需創新，基於新一代資訊科技的智慧政府成為時代的呼喚，智慧政府可以實現智慧政務和服務、智慧管理和治理、智慧規劃、智慧決策等目標，探究實現智慧政府的有效進路，包括大資料技術、電子參與和泛平臺建設、物聯網建設、知識挖掘等。
一、智慧政府建設的現實需求
首先，智慧政府是資訊科技、政務應用交錯融合、螺旋式演化的結晶，是多個因素和各方力量共同角力與合作的結果。國家治理現代化自黨的十八屆三中全會提出後得到了理論和實踐各個方面的豐富和發展，以組織、制度、法治、價值、政策等組成的治理體系和以決策、執行、應對危機、駕馭市場經濟、公共服務等為代表的能力體系都在現代化的道路上不斷前進。這些現代化的要求都明確地指向了電子政務的智慧化、透徹感知化、泛在化，使得電子政務向智慧政府的形態演進。
其次，以大資料技術為核心的雲物大智移技術正在顛覆性地改變著整個社會的執行形態和模式。計算終端的重心正在從移動終端向可穿戴智慧裝置轉移，網路覆蓋正在從移動網向物聯網轉移，資料中心正在從獨立機房向可伸縮的雲平臺轉移；所有這些技術形態的漸進都導致了整個IT生態的質變，web2.0正在朝著web3.0邁進，並滲透到各行各業對其業態進行著翻天覆地的重組、顛覆和重構。從電商、快遞、第三方支付等新興業態可以看到對產業模式的變革，從“大眾麥克風”可以看到對生活方式、政治文化輿論的引領。在這些快速變革面前，傳統的電子政務已經遠遠不能滿足網路社會治理的目標和要求，因此，以大資料技術為基礎的精準、泛在、可預測的網路空間治理模式———智慧政府就是必然選擇了。
再次，從電子政務的發展實際情況看，尚存在著許多缺陷和不足。比如在搜尋引擎上搜不到要找的政府業務，網站上提供的功能用不上等等，根本原因就是供給導向思維形成的資訊供需矛盾，造成了資訊供求失衡、資訊孤島、資料煙囪、資訊鴻溝等問題，由此，面向使用者需求的電子政務供給側改革的關鍵節點，就是在資料開放共享前提下實現大資料預測，以支援精準式、推送式資訊供給模式，這也是電子政務邁向智慧政府的內生動力。
最後，從智慧城市的視角看，最重要的就是建設智慧政府。智慧城市就是利用IT技術和網際網路思維，檢測感知城市區域性細節資料，包括民生、環境檢測和保護、應急安全、公共服務供給、工業和商業活動等方面的重要資料，然後模型化整合城市整體概念，最後，以資料為基礎以目標為導向進行智慧響應。
由上可見，智慧政府就是資訊科技飛速發展的現實情況下，為了適應和引領各行各業創新發展，所實現的一種網路虛擬政府、服務型政府、開放透明型政府、智慧型政府。相應地，如何建造這樣一個以大資料技術為基礎的智慧政府？通過什麼樣的創新驅動路徑才能實現它的智慧化、創新化、資料化的功能目標？就成為擺在智慧政府建設者面前的首要問題。
二、智慧政府建設的目標分析
智慧政府就是以IT為手段，以政府職能轉變為思路，向行政相對人提供高效、精準、個性化公共產品和服務的治理形態。大資料規劃是大資料產業佈局發展的頂層設計綱領檔案，是大資料強國戰略的集結號。另外，相關部門已經對資料資源的共享、使用等提出了管理框架和辦法，從資料基礎準備的角度為智慧政府建設設定了充分條件。智慧政府的建設目標範疇未超出其原有邊界，但其實現路徑則變更為數字化、網路化、智慧化、精細化。智慧政府的上述特徵，使得它在解決各類公共問題時，更加科學、精準、智慧，它的功能主要包括智慧服務、智慧管理、智慧政務、智慧規劃、智慧決策等內容。
智慧政務和服務。智慧政務和服務就是通過分析使用者需求、聚類熱點需求、歸納連結規律等方式，達到準確、全面地獲取使用者需求，整合行政相對人的各種服務需求，並通過構建一站式、一門式、一網式、一窗式的智慧化便民綜合資訊平臺，在整合政府各部門資訊資源以形成虛擬政府的基礎上，為行政相對人提供獨特的、準確的、扁平的、全面的服務。開展搜尋引擎可見性和可見性優化，提高不同訪問終端的可見性，利用網路熱點資源推送服務，在以全網辦理為目標的前提下，創新O2O應用，創新服務渠道和服務方式。以四大基礎庫建設為支援，整合資料、共享資料、業務協同，以全程上網為目標，構建網上智慧型虛擬政府，將所有政府政務功能納入網上範疇。
智慧管理和治理。智慧管理和治理的內涵就是打造政府的社會管理智慧平臺，全面監測城市執行狀況，對各類事件進行預警預測，輔助處置各種應急事件並進行綜合決策，實現對社會管理所需要的資訊採集、問題發現、快速處置、協同聯動、資訊彙總。實現城市安全的視覺化，建設視訊採集和管理應用平臺。大資料技術可以對管理流程進行優化，這些持之以恆的制度適應，就是對原來存在的功能缺陷進行修補和完善。這些平臺的智慧化，對教育、醫療、社保等領域中的利益協調有著效率、公平、透明、科學的作用，對社會綜治、生命安全、財產保全等起著保駕護航作用，制訂和完善應急預案，應對突發事件，降低各類危機事件的危害，治理汙染和保護生態，以善治為目標實現有效的社會治理。讓城市管理從傳統的、模糊的、低效率的、分散的社會管理方式向現代化的、主動推進的、數字化的、系統的社會管理方式轉變，實現政府對社會執行管理的智慧化、透明化、協同化、精準化和高效化。
智慧規劃。城市規劃是城市經濟發展、社會進步、城市生態等因素作用的綜合平衡結果。人工求解此難題往往有顧此失彼的矛盾，通過利用大資料的多目標求解，智慧規劃可以更快、更好地得到最優解。首先，實現了從技術型規劃向戰略型規劃轉變，以往的規劃由於缺乏智慧工具，因此難以對更大範圍、更高層次目標進行規劃，只能在區域性範圍內實現技術型規劃，其弊端在實施後的若干年內就慢慢顯現出來。在大資料技術的介入下，智慧規劃的著眼點可以更精細、更準確，範圍更大、視野更寬闊，規劃的時間週期更長，從而實現了基於翔實資料的、可行的戰略規劃。並且，它是由一連串的戰術規劃所支援的，是層次性和結構性的。其次，由於有資料依據，智慧規劃可以擯棄以往的控制式規劃，採用引導式規劃，對城市發展區位進行引導，調控城市的成長空間方向、時間次序以及進度。再次，通過智慧規劃實現經濟利益與社會利益的平衡和割讓。城市是社會福利、經濟利益的綜合體，在有限的空間中發展各自不同的利益，必然帶來利益衝突，智慧政府通過智慧規劃將經濟發展與社會福利綜合考量，用數字來定量分析和裁決各方的利益，實現整體利益的最大化，增強經濟活力與社會成長生命力，最終增強整個城市的發展潛力。
智慧決策。大資料技術的真諦就是通過資料探勘，找到規律和事物的真相，在此知識規律下，假以客觀引數進行預測預判，以政府工作目標為標的，實現對經濟執行、市政管理、社會管理、社會服務、應急管理、民生民情等工作內容的政策制定和決策拍板。智慧決策過程加深了公民的參與程度，改變了政策制定的過程；另外，大資料技術有效地融合了社會決策意見與政策決策意見，相當於聽證會時刻都在開，或者說公眾利益和政策走向實現了完美結合；快捷的IT終端大大加速了資訊在公眾和決策者之間的交流與互動，即刻對政策進行糾偏並對政策與現實的適應進行確認；在網路虛擬空間中，社會各成員處於平等的資訊交流地位，因此，智慧決策可以消除不平等，減少政策博弈中的利益失衡狀態，實現合作共贏；智慧決策在決策後可以通過大資料監測系統，理性分析決策的後果，及時響應公民的政策反饋；智慧決策能提供多方參與的民主協商機制，提供視覺化的資料和各種方案選項，充分展示表達公眾的利益訴求，達成保障各方利益的共贏方案。
三、智慧政府建設的路徑選擇
（一）大資料平臺建設
資訊科技的加速發展，使全社會進入了大資料時代，生產方式、生活方式、社會組織方式以及政府治理模式都因此而發生著深刻的變革，尤其在政府工作方面，大資料技術促使電子政務邁入了智慧政府階段，政府的封閉式管理變為開放式治理，並引起了社會治理理論和思維的變革。大資料技術是智慧政府建設的技術前提、驅動力和保障，是國家治理現代化的先手棋。大資料技術在提升執行力、制約權力、決策科學化、管理精準化、公共服務多樣化、治理模式多元化等方面起著決定性的作用。
首先，要疏通資料流通環節，掃清資料交易障礙，建立資料交易場所，推進資料開放和共享；其次，在政府資料開放計劃中，要清查資料資源，界定可開放的資料種類和數量、重要資料開放標準、高含金量資料認定等；另外，為實現大資料產業帶動相關產業的發展和新舊動能轉換，要以股權、投資、基金、眾籌等為手段，吸引資金助推大資料產業，保障技術攻關、產品研製、產業鏈打造、推廣和應用等。
政務大資料應用是大資料發展的關鍵點，應做好以下幾項工作：成立資料管理中心（局），成立大資料領導小組、大資料專家諮詢委員會、大資料研究機構及教育培訓基地，從組織機構和行業管理方面為大資料發展掃清障礙。做好頂層設計，從體制改革和機制創新出發，做好大資料規劃、總體設計。開展資料管理研究，推進大資料標準的制訂。夯實大資料基礎工作，政務資料資源體系的建設和深入，促進業務協同和系統升級。推進政務大資料應用，在巨集觀經濟分析、財政金融、大資料徵信、安全生產、環境保護、質量監管、醫療衛生、熱點資料分析、城市管理、交通運輸、民生保障等重點領域形成一批資料分析和應用樣板。加快開放步伐，建造統一的資料開放平臺，推進資料開放應用。加大大資料產業的發展力度，認清大資料在經濟轉型升級方面的不可替代作用，加快大資料的產業規模化和尖端技術創新化。引導和培育物聯網產業，完善產業結構，助力經濟轉型升級。建立健全大資料安全體系，防範大資料可能帶來的安全風險，保障大資料的健康有序發展。
（二）智慧政府電子參與和泛平臺建設
1.電子參與。經過多年的電子政務以及“網際網路+政務服務”推進工作，現已建成完整的多層次結構化系統體系，並提高了資料的整合度。在電子政務內網、外網和網際網路的支援下，雲遷移和智慧移動裝置不斷普及，電子參與的深度和廣度均已達到飽和程度。從社會角度講，隨著移動網際網路的普及發展，社會大眾的電子參與率已經達到了相當高的程度，為智慧政府的建設和發展奠定了可靠的基礎。但是，從智慧政府的角度講，電子參與並非已達到理想階段，存在的重要差距是大眾和智慧政府之間缺乏有效連結。從技術手段和媒介方式看，一個行政相對人和智慧政府之間邏輯上可以建立聯絡，但現實的溝通情況依然不容樂觀。因此，智慧政府平臺建設要以人為本，以大眾的資訊手段主流為標的，增設或建設移動互聯為基礎的移動電子政務，把“網際網路+政務服務”的重心轉移到移動網上面去，把所有的政務服務、管理治理、監測規劃決策等功能在所有泛平臺上方便地提供給社會，並通過各類活動進行推廣，讓大家學習、試用、檢驗、熟悉和習慣這些功能，構建社會公眾和智慧政府之間的有效連結。
2.泛平臺建設。泛平臺建設包括工具平臺和組織平臺。工具平臺包括政府入口網站、政務服務網、微博、微信、微視訊、直播平臺等等鬆散結構的泛平臺矩陣，經過IT技術的更新換代和電子政務以及“網際網路+政務服務”的飛速發展，以上這些工具平臺均已發展壯大，應用和功能完備，雖然功能仍在不斷演化和充實，但基本處於穩定應用階段。組織平臺主要包括以下幾種。
（1）政務服務中心。是指將原來散佈在各個職能部門的審批功能從物理上集中於政務服務中心，是行政審批權的物理空間相對集中的組織平臺，由各個部門的工作人員集合到政務服務中心，其人員的隸屬、管理、工作、考核等均保持在原部門不變，政務服務中心僅僅是方便行政相對人辦事的一個場所，政務服務中心的職責就是服務各部門、行政相對人，對隸屬各部門的工作人員沒有管理許可權。為提高工作效率，以兩集中兩到位為管理目標，政務服務中心通常是集中了所有部門的審批處室，每個處室集中了本部門的所有審批事項。
目前，政務服務中心的短板是需要通過標準化工作來實現流程的規制。政務服務中心已經遍佈縣級、市級，50%以上的審批功能已經實現了從廳局到政務服務中心的轉移，尚需完善的工作是政務服務中心的標準化工作，目前在政務服務標準化工作方面，存在的不足之處包括標準化意識缺失、標準化理論的研究不夠、標準體系不全、部門協調不易，從服務介面標準、事項流程標準、平臺建設標準、周邊支援標準、資料共享和交換標準等方面進行研究，實現標準化資訊環境的流程，通過標準化的執行，產生剛性的約束邊界，制約行政自由裁量權，避免腐敗和確保制度在執行環節不變形不走樣，標準的制訂過程也是對工作流程的解構、重構、優化過程，從而體現政府治理現代化的內在要求、滿足行政相對人對公共服務的需要、推動經濟社會發展，包括：基礎設施條件、進駐部門、註冊、分類、辦理、目錄清單標準、基本編碼、設定依據、功能規範標準、系統接入標準、平臺的對接要求、域名規範、電子證照、身份認證、支付標準、雲平臺的應用遷移、應用部署、服務目錄、資料規範、介面規範、基礎資料元等等。
（2）行政審批局。行政審批局就是增設一個新的部門，然後將原來的審批權放入審批局，原來分散的審批權就實現了權力的集中，審批局的一顆印章取代了原來各部門的大量審批印章。我國首個行政審批局是在成都市武侯區於2009年4月成立，它將原來21個部門的70多項行政審批權全部納入囊中，此後天津濱海新區、寧夏在參考武侯區做法的基礎上，學習、完善、創新了這一舉措。在中央編辦、國務院法制辦的要求下，天津市、河北省等已經開展了試點工作。行政審批局存在的主要問題是行政審批局與原審批部門之間職責劃分不科學，轉移事項過度、過量，或稍有技術含量的審批不敢向行政審批局轉移。行政審批局與職能部門進行業務溝通時，所需要的制度約定、組織架構、流程、方法、工具、習慣等沒有先例，因此橫向溝通協調的難度較大。多個上級部門都對行政審批局有管理和指導許可權，但存在著權力的配合不當、執行不暢、對接困難的問題。人才隊伍建設缺乏可持續性。專業技術權威性差。應以新舊動能轉換為目標，以實用化、標準化、現代化、專業化為準則，以“網際網路+政務服務”為手段，培育高質量、高效率、易推廣的行政審批局新模式，將行政審批局和政務服務中心合二為一，用一個實體兩個存在模式滿足不同需求，行政審批局是其事實核心本質，政務服務中心為外在主體存在，構造全流程、網路化、集聚化的行政審批、政務服務系統。
（3）社群治理。2016年是中國社群元年，以“羅輯思維”、吳曉波頻道等為代表的一大批社群迅速崛起，掀起了社群經濟的浪潮，但是社群並不僅僅具有經濟屬性，它同時也具有社會屬性，也是智慧政府發展的一個重要基礎。社群是適應移動網際網路時代的一種新型組織方式和平臺，它創新地將具有相同愛好、特徵、標籤人群進行了合理劃分和建構，通過移動社交媒體進行了有效連結，低成本地實現了圈層化、場景化、精準化，顯然，作為一個組織平臺它可以很好地實現智慧治理和融媒體傳播。目前，社群作為與傳統電商進行競爭的一種形態得到了足夠的關注，但作為智慧政府的治理工具尚未開展，相信隨著其理論實踐豐富發展，在國家治理現代化領域中將會有良好表現。建議加大力度進行社群智慧治理的理論研究，提倡社群治理實踐，對已有的各類社群進行轉型和綜合目標社群改造，將社群融入到智慧政府組織平臺建設的體系中去。
（三）物聯網建設
物聯網是通過射頻技術、感測器技術、全球定位系統、鐳射技術等裝置，通過網路協議實現任意物品之間的連線，為智慧識別、定位、跟蹤、監控、治理提供技術基礎的網路。它是大資料技術發展的資料來源基礎，而且其產業本身就是資訊革命、產業革命，作為萬億級別大產業，其對社會各界各領域的應用影響力難以估量。目前，物聯網產業已積累一定基礎，繼續大力發展物聯網是提升IT水平、實現動能轉換的重要抓手，也是智慧政府建設的重要手段。應繼續加大在物聯網應用方面的努力，包括節能、減排、自動識別、證卡識別、鑑真防偽、飲食安全、應急安全等領域，並在農業種養殖、物流自動化、農村資訊化、社群公共供給、交通控制、工業製造等領域爭取新的突破。
應著力解決物聯網企業規模小、龍頭企業少、影響力不大、產品種類少、名牌少、產業鏈條不完整、產業基地影響力低、人才短缺的缺陷，首先做好頂層設計，從整體佈局、新舊動能轉換的戰略視野出發，將物聯網的目標、框架、路線、措施、聯動機制等進行統一規劃；重點研發物聯網高精尖技術，包括感測器尖端技術、物聯網標識體系結構、物聯網無線傳輸技術、物聯網+行業典型案例等；制定相關介面、協議、體系、安全的標準；以物聯網產業鏈條中的各個環節為目標，實現全產業鏈協同發展；形成集聚效應，打造產業叢集；以智慧工業、智慧農業、智慧城市、智慧政府、智慧環保、智慧建築家居、智慧物流等示範工程為先手棋，大力推廣物聯網應用；加大政府扶持力度。
（四）知識挖掘建設
知識挖掘是指從大資料中，提取其中的因果關係規律或者相關關係規律。隨著電子政務建設的發展，資料積累急劇增加，處理利用這些資料找到有用的知識成為當務之急。知識挖掘已成為智慧政府建設的核心問題，是智慧政府建設的重點目標。對異構多源資料用多種演算法實現採集、提取、清洗、轉換、結構化封裝。以“智慧城區、社群”為試點，探求社會管理能力提升之路；以“智慧農業園區”“智慧工業園區”“智慧物流園區”為抓手，實現以“園”帶面。瞄準智慧產業，包括顯示、感測器、光源、寬頻通訊、位置定位、微機電微型化和軟體開發。通過目標導向的實現，推進知識挖掘的建設。在知識挖掘方面，大力開展人工智慧、資料庫技術、概率與數理統計三大支柱領域的基礎性研究，並重點對知識挖掘中的關聯分析、分類和聚類分析、神經網路、決策樹、遺傳演算法、粗集方法等進行研究，盯緊國內國際相關領域的進展。
智慧政府建設不可能是孤軍深入的作戰，它必須和其它行業領域的智慧工程協同發展、互為表裡、相互推進。在大資料技術和產業方面、電子參與和泛平臺建設方面、物聯網產業方面、知識挖掘方面，必須穩紮穩打、高效推進，通過樣板工程和基地建設，形成規模並開啟突破口，合力構建智慧政府建設的有效路徑。
作者：陳彥倉
來源：《大連幹部學刊》
宣告：本文來自電子政務智庫，版權歸作者所有。文章內容僅代表作者獨立觀點，不代表安全內參立場，轉載目的在於傳遞更多資訊。如需轉載，請聯絡原作者獲取授權。