聯合國AI報告：亞洲各國應制定AI政策（附報告全文）

這一報告概述了人工智慧和自動化影響可持續發展目標的正面路徑和負面路徑，隨後列出了各國政府可用於推動有建設性發展方向的政策工具。

以下為報告精選內容（報告英文版全文點選 ofollow,noindex">此處 下載）：

摘要

自動化、人工智慧和“第四次工業革命”的創新正在滲透一切，無論是汽車、服裝、電子製造，還是商業流程、物流和醫療健康，給效率、生產力、速度和靈活性帶來的幫助是毋庸置疑的。

這些創新可以使產品更安全，提高工業生產力，縮短全球供應鏈，使公共服務趨於個性化，更具預見性和參與性。公民可以提供資料，並受益於圍繞公共服務越來越多的資料流。然而，正如所有技術變革一樣，它們的影響取決於各種選擇以及它們所想要達到的目的。就像核裂變技術既可以製造軍用武器，也可以生產民用能源一樣，這些創新可能會帶來廣泛的應用和影響，既有正面，也有負面。

失業問題是被討論最多的威脅。勞工組織、政府和經濟學家擔心，人類工人很可能會以前所未有的規模和速度被機器替代，這可能會加劇不平等，破壞社會和諧，加重貧困。通過機器學習和自動化，實體和數字機器人可以獲得曾被認為是人類獨有的能力，例如策略性思考、自我糾正的學習，以及情境反應能力等，並取代許多中低端的工作，而這些工作以往曾經是社會流動的引擎。這不僅僅是對就業的威脅，也是對國家稅收基礎的威脅。在這些國家，製造業和商業服務外包等高風險行業的就業正受到威脅。

到目前為止，關於自動化和人工智慧對社會影響的討論主要集中在發達國家和中國，即創新聚集的地方。然而，發展中社群對創新帶來的機會和威脅同樣有著越來越強烈的興趣。這些工具將對可持續發展目標（SDG）作出什麼樣的貢獻，造成什麼樣的威脅？這些影響將於何時出現，波及哪些人群？我們可以做些什麼來避免負面結果，確保自動化、人工智慧和新的數字經濟對可持續發展目標作出積極的貢獻？

這份報告對這些問題進行了系統性評估，專注於亞洲發展中國家。報告概述了人工智慧和自動化影響可持續發展目標的正面路徑和負面路徑，隨後列出了各國政府可用於推動有建設性發展方向的政策工具。這項評估關注3個領域，即經濟、社會和環境的政策工具，以確保這些技術有助於而不是阻礙實現2030年目標。

報告封面

負面場景及其對實現可持續發展目標的影響

報告首先介紹了有關自動化和人工智慧對社會經濟潛在不利影響的現有文獻，分析了亞洲當前和近期的風險，並評估這些風險對製造業和服務業的意義。

隨後，報告指出了這些風險對實現可持續發展目標可能造成的影響。在泛亞洲地區，報告還指出了特定國家的風險因素和爆發點，並區分了兩類情況：現有行業面臨威脅的國家，以及可能無法在未來進入某些行業的國家。

報告發現，至少有9個可持續發展目標可能受到明確的負面影響，原因主要是失業率上升造成的直接和間接後果，但這樣的負面影響也可能來自其他路徑，例如零工經濟和按需經濟等新興領域出現的危險和威脅。報告自始至終特別關注技術變革對性別問題的影響，尤其是女性經濟權問題。這些技術的發展方式有可能為性別平等做出積極貢獻，也可能加深不平等。

正面場景及其對可持續發展的影響

負面預測是根據已經存在或可以想象的趨勢做出的。然而，僅僅這樣的分析是片面的。人類選擇、政策和體制演變也會影響技術變革的社會結果。前幾個時代快速的技術變革推動了新行業的興起，就業機會的增加，併為提高公共服務效率做出了貢獻。自動化和人工智慧還可以支援可持續發展目標，利益相關者可以合作探索對社會有利的應用場景。例如，無人機和衛星正在農村地區運送醫療用品和人道主義物品，資料分析為救災工作提供了指導，精細化農業提高了農業產量，減少了有害物質的使用，而人工智慧正在幫助科學家跟蹤和預測氣候變化的影響。簡而言之，類似的工具可以以完全不同的方式得到使用。演算法可以幫助預測疾病的爆發，也可能推動仇恨言論的傳播。自動化技術可以給學生作文評分，讓老師們專注於課程規劃和指導，但也可能取代人工客服。所有這些創新都有正反兩方面的應用，因此報告的第二個方面闡述了自動化和人工智慧給可持續發展目標帶來支援的方式，以及這種關係演化的路徑。

政策反應

這份報告表明，技術對社會發展並沒有預先確定的結果。重要的是政府、發展行為體、勞工組織和其他利益相關方，包括科技公司本身，如何參與、塑造、培育和引導創新程序，以實現對社會和環境有利的目標。

因此，在描述了自動化和人工智慧對可持續發展目標造成影響的正面和負面方式後，報告的最後一節列舉了干預措施。如果成功實施，這些干預措施可確保在經濟、社會和環境3個廣泛的領域產生積極影響，包括加強社會保護政策，更多地利用人工智慧和自動化來優化公共服務，利用技術來解決自然資源和生態挑戰，以及最大程度地利用技術去支援新的增長領域，例如綠色和迴圈經濟、數字技術和“網路平臺”，例如網約車共享經濟應用。此類應用在亞洲和全球範圍內都在快速發展。

這種同時考慮正面和負面技術路徑及其對可持續發展目標影響的多維度視角可以幫助發展社群和各國政府理解加快技術變革帶來的風險，以及更重要地，積極主動地擁抱這些機會。這反過來又可以鼓勵發展行為體注重必要的體制和治理改革，以確保新技術在經濟、社會和環境領域產生積極的影響。

自動化和工作的未來：有爭議的描述

- 研究人員已經確認，許多工和工作很容易受到當前或未來技術自動化的影響。

- 批評者對“過早的去工業化”提出警告。這指的是發展中國家的工業在經濟產出中的佔比過早地出現萎縮。

- 人工智慧和自動化對公共部門有重大影響，包括優化政府行政流程，以及優化服務的設計和交付。

第一次工業革命（1760-1840年）從英國的紡織業開始，利用水和蒸汽動力來實現機械化生產。第二次工業革命發生於19世紀末到20世紀初，利用電力實現大規模生產，產生了許多現代化工具，包括內燃機和現代通訊技術。第三次工業革命發生於20世紀70年代，將電子和資訊科技引入生產。今天，第四次工業革命融合了物理、數字和生物技術、機器人、物聯網、人工智慧、3D列印和機器人軟體自動化。

到目前為止，關於自動化和人工智慧的文獻主要關注對就業的潛在影響，但也提出了更廣泛的擔憂，例如發展中經濟“過早的去工業化”的前景，普通經濟增長模式（以勞動密集型、出口導向製造業等形式）的喪失，甚至人工智慧等強大的新技術被濫用，導致了間諜和監視活動，或是利用演算法驅動的社交媒體平臺傳播虛假資訊，煽動緊張局面。處於行業核心的企業家甚至表達了對新技術力量的擔憂，這樣的企業家包括特斯拉創始人埃隆·馬斯克（Elon Musk），以及Facebook創始人馬克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）和克里斯·休斯（Chris Hughes）。當前的討論和文獻主要涉及3個領域：就業、過早的去工業化，以及公共服務。

自動化和人工智慧在亞洲的影響

技術很難預測，反烏托邦的預測伴隨著每個新的技術和經濟時代出現。然而資料顯示，在3個動盪的世紀裡，人類福利，無論是以收入、預期壽命還是健康狀況來看，都有所改善。

- 東亞的發展“奇蹟”，從日本到“東亞四小龍”（香港、新加坡、韓國和臺灣）和中國，再到今天的馬來西亞、越南、孟加拉國和泰國，都建立在面臨自動化風險的製造業技術之上。

- 在服務行業，業務流程外包行業取得成功的亞洲經濟體可能會看到，相對優勢，例如廣泛的英語技能和較低的勞動力成本，在自動化面前消失殆盡。

- 人工智慧和新的數字經濟可以為可持續發展目標的實現帶來威脅和機遇。在最負面的自動化和人工智慧場景中，至少9個可持續發展目標的實現進度可能會受到影響。

到目前為止，大部分關於自動化和人工智慧對社會影響的討論，除中國（這兩個領域的領導者）之外，主要集中在發達經濟體。然而，自動化和人工智慧也將影響發展中經濟體。最令人擔憂的是，某些在自動化面前非常脆弱的行業正是“追趕型”國家推動經濟轉型所依賴的行業。

對製造業的影響

製造業在很大程度上推動了亞洲長達半個世紀的GDP增長，尤其是在東亞，而近期也開始向東南亞蔓延，涉及的行業包括汽車、電子和服裝等。製造業增加值（MVA）佔GDP的比重在東亞地區最高，而在東南亞的佔比也開始上升。部分供應鏈已經遷移到東南亞。

對服務業的影響

通過機器學習、演算法驅動的決策框架，以及快速優化的語音和人臉識別準確度，服務行業已經，或是很快將受到自動化的影響。在法律助理服務、合規、行政管理、IT支援和客服等領域，客服自動化正在取代人工。

應對自動化和人工智慧帶來的機遇和挑戰

- 經濟政策，尤其是發展政策，必須與當時可用的技術、地緣政治和政策工具相結合，而不是複製過時的模式。

- 數字領域的監管執法力度正越來越嚴，具體例子包括資料隱私協議，對資料保護協議不當的公司進行罰款，以及對未表現出誠意和適當參與操作風險的公司處以禁令等。

- 在製造業，亞洲公司花了幾十年時間才趕上西方並與之展開競爭。與此不同的是，在數字經濟中，時間軸正在縮短，本土公司很快就主導了自己的市場。

技術的社會影響並不總是能預先確定。對政策的選擇、社會對話和公共意見都會影響技術部署後的效果。19世紀和20世紀，交通、電力和能源技術的進步使西方國家的人民生活水平得到了前所未有的改善。今天，創新能力強，技術應用深入的國家包括許多和平、平等和繁榮的社會，例如韓國、日本、芬蘭、瑞士、瑞典和荷蘭，而在人類發展指數和基尼係數排名中得分最低的國家，例如剛果民主共和國、中非共和國、巴西和南非，受到治理不善、衝突和腐敗的影響遠遠大於技術過剩的影響。

經濟

經濟政策，尤其是發展政策，必須與當時可用的技術、地緣政治和政策工具相結合，而不是試圖複製過時的模式。

資料監管將至關重要。知識驅動的經濟需要數字基礎設施，使企業可以高效地進行交易，並需要適當的約束來應對資料隱私或線上欺詐等挑戰。然而，數字並不永遠是國家和地區發展專案的核心。例如，對東盟經濟共同體2015年藍圖進行的評估分析發現，在鼓勵地區數字資料流動方面還需要更多的進展。資料流動是促進知識經濟發展的關鍵因素。分析還發現，只有30%的東盟國家在電商領域制定了隱私立法，而只有60%的國家制定了消費者保護規定，這對建立電商行業的信任至關重要。

需要對連線性和創新展開投資

需要通過投資來確保隨時隨地都能接入高速網際網路，尤其是4G和5G網路。 EIU的2018年網際網路包容性指數顯示，印度尼西亞（658.8％）、泰國（366.7%）和中國（244.0%）等地的4G覆蓋率快速提升。但同時也顯示出該地區其他地方的網際網路接入面臨很大侷限，包括當地採取的公共措施非常有限，而網際網路接入方面的兩性差距也很顯著。其中，巴基斯坦、斯里蘭卡、印度、馬爾地夫和尼泊爾都處於全球排名墊底的位置。

彌合這一差距對於擴張數字平臺和網路至關重要。這些創新的力量在於它們能夠克服物理和地理限制：農村干預有助於實現這些好處。谷歌的Saathi專案培訓了很多“大使”來對30萬個村莊的婦女進行教育，使之可以在日常生活中受益於網際網路。這些大使作為當地代理商提供包括產品分發（例如電話和SIM卡）在內的各種服務，還可以作為技術人員幫助人們通過網際網路獲得政府福利。

前幾十年並沒有這種生計模式，它可以提供更好、更有效的全新手段幫助人們獲得良好的商品和服務。促進創新的政策也顯示出巨大的前景。包括取消高昂的許可成本、激進的破產規則、繁重的稅務制度等商業障礙，還推出各種刺激政策來鼓勵電子商務和電子支付等基礎領域的發展，以此創造更有活力且對中小企業非常友好的增長路徑。

如果沒有觀察到這些領域帶來的風險，對數字增長模型的任何討論都是不完整的。這一點在在許多監管問題中都很體現得非常明顯，谷歌在歐盟面臨的反壟斷調查以及Facebook在劍橋分析資料洩密醜聞後面臨的批評都是很好的例子。仇恨言論、社會兩極分化和針對虛假資訊的爭論在很多亞洲國家都非常突出。監管機構也在瞄準壟斷問題。

例如， 一些零工經濟平臺的積極擴張導致駕駛員投入大筆資金購買車輛之後，很容易因為乘車價格的調整而受到打擊。要解決這些問題，並確保具有創新意識的新領域有助於可持續發展目標的實現，政府可以考慮組建諮詢小組，並與頂尖企業組建公私聯盟，從而制定行為準則和最佳實踐標準，並對那些進入共享經濟等領域的人們開展教育活動。

此外還需要考慮採取更嚴格的監管幹預措施，在數字經濟中明確禁止某些型別的活動或行為。在歐盟新的《通用資料保護條例》（GDPR）這種立法中列出的資料隱私規範，會處罰那些資料保護不力的公司。甚至可以禁止那些沒有表現出誠意且沒有適當協調運營風險的公司，就像倫敦交通局對Uber採取的措施。有很多例子都可以說明其他地區在數字領域採取了哪些更加嚴格的監管措施，這只是其中的幾個而已。

性別也是設計和落實經濟增長政策的過程中應該考慮的一項因素。經濟政策可以對性別差異產生積極影響；相反，未能在制定增長政策時考慮性別因素會加劇兩性之間的不平等狀況。一項針對31個發展中國家和發達國家的男女工人進行的研究發現，STEM技能與勞動力市場回報呈現正相關性，特別是對於在數字密集型行業工作的員工來說。另外，兩性工資差距之所以持續存在，也可以部分解釋為男性獲得了更多的STEM教育。

另一項研究表明，女性增加ICT技能後的收益獲得了不同程度的提升，從丹麥的4％到韓國的19％。沒有考慮性別因素的數字增長政策可能會加劇不平等程度，即使它可以從總體上創造積極的經濟成果。想要縮小差距，需要通過政策來為女性勞動者提供足夠的STEM和ICT技能，包括從一開始就鼓勵女孩和女性從事與STEM相關的研究。

基本技能至關重要。在全球資訊網基金會的研究中，包括印度，印度尼西亞和菲律賓在內9個貧困城市社群的所有女性都擁有或可以使用手機。但平均來看，只有21％的女性網民搜尋過與健康、法律權益和交通訊息等主題有關的資訊。（大多數無法獲得數字資訊科技的女性都位於發展中國家——撒哈拉以南非洲地區的移動寬頻接入方面的兩性差距為45％，在亞洲的某些農村地區達到50％）。

其他涉及性別的增長政策還包括縮小數字金融領域兩性差距的政策，以及在零工領域保護女性的各種措施；例如，針對約旦的敘利亞女難民面對的這種機會進行的研究，就呼籲採取干預措施來鼓勵保護措施和確保安全。為了在新的數字經濟中獲得更公平的結果，企業應該採納這樣的優良做法，政府應該確定保護措施和技能支援專案，以確保數字增長能夠彌合性別差距，或者在性別方面產生中立的影響。

教育政策需要關注21世紀的技能，教育是少數經過時間考驗的發展戰略之一，並且在人力資本文獻中被正確地列為優先事項。面向未來的經濟體會從早期的兒童教育和基礎教育開始，並一直延伸到對終身學習的促進。除了技術技能之外，還涉及對社會技能和創造技能的培養。 下面列出了最重要的政策工具，但是在每種情況下，質量都至關重要。許多亞洲低收入經濟體的教育改革都面臨資金短缺、教師培訓力度不足或實施過程不均衡等障礙。在這些情況下，教育系統都會加劇不平等現狀，而不是消除這種不平等，因為在更富裕的地區，學校的資金更充裕，因而可以給孩子帶來越來越好的教育，而這些孩子未來也可以在私營和公共部門佔據最有錢有勢的工作。

社會

自動化、人工智慧和新的數字經濟都可以通過在公共服務領域的部署來對社會產生積極影響，而社會保障政策是一套主要機制，可以藉此減輕或抵消自動化所產生的負面影響（包括但不限於失業）。這第二個領域解釋了人工智慧和創新技術的組合可以通過哪些方式來成功地促進可持續發展目標，以及可以對衝其不利影響的社會保障政策。

- 人工智慧可以提高公共領域的管理和服務效率

- 資料驅動的公共服務可以成為醫療保健服務的福音

- 人工智慧教育可以改善結果，擴大覆蓋面

- 城市宜居性等其他方面也可以受益

- 需要輔以社會保障機制

環境

現有的和新興的技術都可以給環境和生態帶來好處，例如減少浪費和能源消耗，還能優化我們利用大自然力量的能力。作為一種公益事業，環境保護是政府的責任，政府可以制定適當的監管規定，並獲取各種技術來幫助環保機構提高運作效果。因此，第三個政策領域探討了人工智慧、自動化和新的數字經濟如何為那些跟環境和自然資源相關的可持續發展目標做出貢獻，還探索了可能需要作出權衡取捨的領域。